Каждый год президент России направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание. Цель Бюджетного послания двояка - во-первых, направить законодателей в нужное русло, а во-вторых - отчитаться о судьбе принятых ими законов и работе правительства. Кроме того, Бюджетное послание похоже на серию фотографий любящего экспериментировать со своей внешностью человека. Ничто так хорошо не отражает блуждания госвласти, как бюджетные послания, которые из года в год существенно меняют намеченный курс правительства.
Шесть сообщений в папке "Входящие"
Федеральное Собрание получило от президента России Владимира Путина уже шесть Бюджетных посланий. Все они довольно сильно отличаются друг от друга.
Так, первое послание Путина, вышедшее в мае 2000 года, выглядит кратким и сумбурным. Налоговая реформа, о которой там говорится, во многом противоречит теперешним ориентирам. Например, президент в 2000 году предлагал отменить все виды налоговых отсрочек. Сейчас правительство, напротив, работает над механизмом их внедрения, так как крупные налоговые доначисления без этого могут оказаться слишком опасными для некоторых предприятий. Кроме того, идет оживленная дискуссия об отмене единого подоходного налога, введение которого было также предложено в первом Бюджетном послании Путина, а затем и отмечено как приоритет на многие годы.
Послания бывают эмоционально окрашенными. Например, в послании на 2002 год слышится неприкрытая радость по поводу исполнения бюджета с профицитом и ставится задача хотя бы сохранить такую ситуацию. Кроме того, в нем впервые в неявном виде содержится идея стабилизационного фонда, который в послании на 2003 год назовут финансовым резервом. В дальнейшем идея макроэкономической стабильности станет рефреном всех посланий.
И, наконец, послания на 2004, 2005 и 2006 годы образуют своего рода триаду. Кроме обеспечения макроэкономической стабильности, основную задачу правительства президент видит в уменьшении зависимости финансовой системы страны от нефтедолларов. Головной болью становятся и отношения центра с регионами и органами местного самоуправления. И, если в 2003 и 2004 годах речь шла о подготовке к реформам, то послание, о котором пойдет речь ниже, фактически рассказывает о том, что из этих реформ вышло.
Поругал - похвалил, поругал - похвалил...
Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год.
В отличие от всех предыдущих посланий, нынешнее обращается не к тому адресату, которому направлено. Фактически президент при помощи планового обращения к членам Федерального Собрания пропесочил правительство по известной схеме: первый абзац хвалит, другой абзац ругает.
Негативную реакцию автора послания вызвали около половины действий правительства в области бюджетной политики. В том числе - инфляция, которую оказалось невозможно сдержать в 2004 году и которую явно не сдержат и в 2005-м. Казалось бы - что такое превышение инфляции, если президент говорит о том, что удалось сохранить макроэкономическую стабильность?
Дело в том, что госвласть медленно, но верно отходит от традиций использования номинальных показателей и все больше обращается к использованию реальных. В самом деле, допустим, что мы каждый квартал прибавляем к зарплате бюджетников по 100 рублей. Много ли это? Мало ли? Если мало, то сколько нужно прибавить? Если много, то, может быть, стоит потратить деньги на что-то другое?
В целом реальные показатели (например, реальный рост ВВП) отличаются от номинальных тем, что не учитывают инфляционный, сезонный и другие факторы, искажающие иследуемую экономическую ситуацию. Реальные показатели позволяют понять объективно существующие взаимосвязи экономических факторов.
Многим может показаться, что это прописные истины. Тем не менее, после того как была принята на вооружение программа удвоения ВВП за 10 лет, некоторые экономисты в своих обзорах "подкалывали" власть, ехидно отмечая, что за 10 лет при нынешнем уровне инфляции, не опускающемся ниже 10 процентов, номинальный ВВП может распухнуть и в два, и в три и в десять раз.
Конечно, речь идет о реальном ВВП, без учета инфляции. В свою очередь, создавая бюджет, государство по большей части исходит из реальных показателей. Но лишь сравнительно недавно президент начал использовать в своей речи слова "в реальном выражении" в применении к зарплатам и пенсиям. Кроме того, сравнительно недавно же индексацию социальных выплат заменили требованиями их роста в реальном выражении.
К сожалению, правительство и другие органы исполнительной власти в России до сих пор работают "по номиналу", то есть выдают неадекватные пособия, взимают несоразмерные штрафы, а также запаздывают с изменением тарифной политики и политики индексации выплат.
Сколько стоит проезд в автобусе
...последствия принимаемых решений по монетизации льгот и механизмы их реализации оказались не до конца проработанными. Первоначальная оценка бюджетных затрат на проведение реформы системы социальной поддержки населения была неоправданно занижена. Из-за этого пришлось многое менять на ходу, спешно искать выходы из создавшегося положения.
В отличие от обычной речи, где эти слова часто являются синонимами, наука о социальном обеспечении довольно четко разграничивает понятия пенсий, пособий, компенсаций и льгот. Льгота - это замена выплат продуктами или услугами. Идея обратной конверсии льгот в деньги не нова - еще в 90-х годах российские авторы отмечали, что, если пенсионер не может себе позволить поездку на автобусе, то правильным решением будет повысить ему пенсию, а крайней мерой - предоставить льготу бесплатного проезда на общественном транспорте. Ведь тому же пенсионеру, в случае, если бы пенсия у него была справедливого размера (хотя бы выше 50 процентов средней зарплаты по стране), было бы выгоднее использовать конвертированные в деньги средства льгот в собственных целях.
Но для того, чтобы все получилось так, как надо, необходима масса договоренностей между субъектами Федерации, выделение больших масс денег из федерального и региональных бюджетов, изучение трат пенсионеров. Кроме того, подобные крупные проекты обычно реализуются сначала в тестовых, ограниченных масштабах.
По большей части ничего из этого сделано не было: федеральный бюджет оказался не в состоянии удовлетворить внезапно возникшие требования, а инфляция, возникшая в первые месяцы года из-за хлынувшей на рынок денежной массы, побила все рекорды. Теперь только сугубые теоретики могут со спокойным сердцем рассматривать закон о монетизации льгот и рассуждать, что госорганы действительно желали гражданам добра. Потому что кроме текста этого закона, да еще пары предложений из Конституции, ничто об этом не свидетельствует.
Именно поэтому в Бюджетном послании появилось беспрецедентное: "пришлось многое менять на ходу, спешно искать выходы из создавшегося положения".
Налоги и тревоги
Необходимо, чтобы механизм предоставления отсрочек и рассрочек налоговых платежей, установленный Налоговым кодексом Российской Федерации, наконец заработал на практике. В частности, налогоплательщики должны иметь возможность оформить отсрочку или рассрочку сроком до одного года непосредственно в налоговом органе. Решения о предоставлении налогоплательщикам отсрочки или рассрочки сроком от одного года до трех лет должны приниматься Правительством Российской Федерации. Дополнительным основанием для их предоставления должно стать возникновение задолженности по уплате налогов, пени и штрафных санкций, выявленной по результатам контрольной работы налоговых органов.
Свершилось. После нескольких лет напоминаний снизилась ставка единого социального налога. Кроме того, президент упомянул о не решенной до конца проблеме снижения ставки НДС. Это позволяет надеяться на то, что предложение о снижении налога до уровня 13 процентов не растаяло как дым после решения правительства вместо снижения НДС оптимизировать налоговый механизм.
Пока эта оптимизация выражается в постоянном штурме крепости под названием Минфин отборными отрядами российских бизнесменов с предложениями об улучшении налогового законодательства. Иногда бизнес и власть встречаются, и выработанные решения, как правило, никого не устраивают. Изредка гладят по голове малый бизнес - так, Путин предложил законодателям поддержать идею правительства об увеличении предела дохода для перехода на "упрощенку".
Вообще говоря, в налоговой сфере начало происходить нечто странное. Со стороны это выражается в многочисленных намеках на потепление отношений бизнеса и власти - по крайней мере, в тех отраслях экономики, где есть крупные частные предприятия, готовые согласиться с диктатурой закона и огосударствлением отрасли. Изнутри это больше всего походит на создание системы, одновременно удовлетворяющей западные рейтинговые агентства и налоговые службы - задача нетривиальная, но возможная.
И, наконец, обещаны и будут введены отсрочки и рассрочки налоговых платежей. Механизм их работы описан предельно ясно и четко. В частности, назван и орган, принимающий решения о предоставлении налогоплательщикам особо длительных отсрочек - это правительство России, хотя, чисто теоретически, логичнее было бы обязать суды принимать подобные решения в качестве метода для разрешения налоговых споров.
Для населения, которого налоговые дела касаются редко, приготовлен бонус: грядет отмена налога на наследуемое имущество. Мелочь, но приятно.
Мы хотим как лучше
Ранее, во времена СССР и плановой экономики, оптимальным размером отчетного периода для государства являлись пять лет. Впрочем, тогда и темп жизни был помедленнее. Так или иначе, российское правительство в последнее время одержимо идеей трехлеток и следования трехлетнему перспективному финансовому плану.
Больше, чем чего-либо еще, государство боится экономической нестабильности. Это приводит к введению консервативных условий, ограничивающих свободу распоряжения бюджетными средствами. Так, на 2006 год ставят задачу: темпы роста непроцентных расходов не должны превышать темпов роста экономики. Ранее Алексеем Кудриным ставилась схожая по консервативному духу задача: сделать бюджет профицитным без помощи сырьевого экспорта.
В нынешней трехлетке нам предлагается обуздать инфляцию до невероятных величин - 4-5 процентов в год. К сожалению, программа действий правительства такова, что вместе с инфляцией могут снизиться и темпы роста экономики - недавно о возможности этого говорил глава МЭРТ Герман Греф.
С другой стороны, есть и подвижки: к счастью, президенту надоело смотреть на попытки "распила" средств Стабилизационного фонда, необходимых для программы досрочного погашения внешнего долга, и в Бюджетном послании говорится о том, что средства фонда следует использовать только по прямому назначению.
Чрезвычайно важной является и неприметная строчка о необходимости привлечения частного капитала к осуществлению инфраструктурных проектов национального масштаба. Под такими проектами в первую очередь следует, очевидно, понимать сырьевые проекты, которые экономически невыгодно осваивать без привлечения иностранного капитала (например, освоение шельфа), совершенствование транспортной (особенно нефте- и газопроводной) системы, осуществление различных совместных программ государственными и частными инвесторами. Проблема в том, что найти инвесторов необходимого масштаба непросто, да еще многие из них болезненно реагируют на слова "ЮКОС", "Юганскнефтегаз" и "ТНК-BP".
И, наконец, похвально, что Владимир Путин хочет упростить процедуру формирования проекта федерального бюджета. Утверждение бюджета - притча во языцех в любой стране, и оптимизация этой процедуры пойдет на пользу и власти, и народу.
Кое-что получилось
Может создаться впечатление, что все, о чем написал президент в послании, не вселяет надежды. Безусловно, это не так. Несмотря на то, что выражения "социальное государство" и "правовое государство" остаются для граждан приевшимися абстракциями, где-то на глубинном уровне ведется фундаментальная подготовка к улучшению ситуации в стране.
Так, одним из важнейших результатов 2004 и 2005 годов стала работа государства с внешним долгом. Метод досрочных погашений стал настоящим спасением - в частности еще и потому, что позволил использовать нефтедоллары для освобождения экономики из долгового рабства. Говоря по чести, до первой состоявшей договоренности о выплате Парижскому клубу трети долга планы России по погашению всей задолженности за три года выглядели довольно дерзко.
Сравнительно малой кровью обошелся и переход на новую бюджетную классификацию, облегчающую исполнение бюджетов.
Кроме того, провальная монетизация не вылилась во всеобщий бунт - это не может не радовать. Теперь остается надеяться, что назначенная на 2006 год реформа местного самоуправления пройдет лучше. Ведь пока никто даже точно не знает, во сколько она обойдется.