На 2012 год в России запланирована реформа системы госзаказа, которая, похоже, заходит в тупик - чиновники подготовили два проекта Федеральной контрактной системы, принципиально отличающихся друг от друга. Законопроект Минэкономразвития подвергся жесткой критике ФАС - ведомство считает, что он усилит коррупцию. ФКС содержит столько спорных моментов, что его принятие может сильно затянуться.
До принятия 94-ФЗ система госзаказа в России работала очень просто - чиновник приглашал знакомых или не знакомых ему поставщиков, договаривался с ними о товаре и цене (ну и, как иногда бывало, откате). Вступивший в силу 1 января 2006 года 94-ФЗ ввел унифицированные процедуры закупок, единые формы документации и обязательную публикацию данных о госконтрактах в интернете.
Благодаря закону компании начали бороться друг с другом за госзаказ, у них также появилась возможность оспаривать действия чиновников. С 2011 года вся информация стала публиковаться на едином сайте.
Кроме того, начались электронные торги, которые отличаются от обычных аукционов анонимностью участников, что также должно способствовать развитию конкуренции в сфере госзакупок. Реформа также сделала закупки публичными, благодаря чему появились элементы общественного контроля, в том числе и известный проект "РосПил".
Менять, нельзя поправить
Государственные закупки остаются одной из самых мощных отраслей экономики России. В 2012 году объем госзаказа, по оценкам Минэкономразвития, составит 13 триллионов рублей с учетом закупок госпредприятий и естественных монополий. При этом объем ВВП страны ожидается на уровне в 58,7 триллиона рублей - государственные закупки составляют более 20 процентов от всех затрат в стране, включая расходы граждан и частного бизнеса.
В то же время, по словам первого вице-премьера Виктора Зубкова, из страны в 2011 году незаконно вывели триллион рублей. Ранее похожую цифру называл президент Дмитрий Медведев - но, по его словам, триллион рублей в год теряется именно на госзакупках.
Тем не менее, 94-ФЗ не победил коррупцию. Чиновники достаточно быстро научились снимать с конкурсов не договорившиеся с ними компании и ограничивать конкуренцию с помощью имеющихся в законе инструментов (например, за счет введения жестких требований к поставщикам при процедуре конкурса). Предприниматели часто критиковали 94-ФЗ. Например, звучали требования отменить запрос котировок.
Эта процедура закупки (не может превышать 500 тысяч рублей) считается наиболее коррупционной. Форма предполагает подачу участниками листов с ценовыми предложениями, и чиновник может в самый последний момент положить в общую папку лист "своего" поставщика с ценой на одну копейку ниже, чем у потенциального победителя. Примечательно, что результаты запроса котировок нельзя оспорить ни в ФАС, ни в суде.
Главным недостатком 94-ФЗ оставалось другое: документ регулирует только систему размещения заказа. Он практически никак не контролирует процесс принятия решения о самой закупке. Другими словами, по действующему законодательству чиновники могут покупать что угодно - от заведомо ненужных подтяжек для носков до неоправданно дорогих автомобилей. Такое положение вещей создает почву для коррупции. Например, если вышеупомянутые подтяжки в регионе продает только одна фирма, то это прекрасный повод договориться с ней о "распиле".
Кроме того, 94-ФЗ не описывает контроль и аудит после исполнения контракта, что также несет коррупционные риски. Так, если канализация, которую делали на десять лет, развалилась через два года - это повод построить ее еще раз. Даже если в свое время за трубы заплатили, как за десятилетние и подрядчик выдал гарантию.
Мы свой, новый закон напишем
В конце 2010 года в профильных ведомствах начали говорить о необходимости нового закона, который бы контролировал, в том числе, и упущенные 94-ФЗ этапы госзаказа. Осенью 2011 года Министерство экономического развития представило законопроект о Федеральной контрактной системе (ФКС), которая должна прийти на смену старому закону.
Согласно законопроекту, все заказы, которые будут сделаны из госбюджета, должны быть внесены в специальные планы-графики на едином сайте до начала финансового года. В Минэкономразвития считают, что это позволит бороться с "распильными" или заведомо провальными (например, с явно завышенной ценой) тендерами еще до того, как началась процедура размещения. Это было бы выгодно и чиновникам, и бизнесу, однако какое ведомство и каким образом будет это контролировать, в ФКС не уточняется.
Систему аудита после исполнения госконтракта ФКС также описывает, но точного механизма, этой процедуры документ не содержит. По словам главы Минэконмразвития Эльвиры Набиуллиной, которые приводит "Российская газета", в министерстве пока еще нет четкого понимания, как это должно работать.
Не выдерживает никакой критики
Ряд новелл, которые содержались в законопроекте, вызвали критику структуры, с 2006 года контролирующей госзакупки - Федеральной антимонопольной службы. В течение 2011 года в ФАС настаивали, что никакой ФКС не нужно, а достаточно просто внести изменения в действующее законодательство. Но когда в декабре 2011 года за замену 94-ФЗ на ФКС выступил президент Дмитрий Медведев, в ФАС решили разработать альтернативный законопроект с аналогичным названием.
Начальник управления контроля размещения госзаказа ФАС Михаил Евраев заявил "РБК daily", что законопроект был разработан, так как документ от министерства "не выдерживает никакой критики". 9 февраля ФКС от ФАС была опубликована на сайте ведомства. В ФАС отмечают, что разногласия с Минэкономразвития носят "идеологический характер".
В ноябре 2011 года Transparency International проанализировала на коррупционные риски ФКС от Министерства экономического развития и поправки ФАС в 94-ФЗ (тогда ведомство еще не разработало альтернативную ФКС). Специалисты изучали, как законопроекты будут работать на четырех этапах осуществления государственной закупки: планирование, размещение, исполнение контракта, контроль. Уровень коррупционных рисков на каждом из этапов оценивался по системе индикаторов. На этапе исполнения контракта закон о ФКС эксперты признали более коррупциогенным, чем поправки ФАС. На остальных этапах оба документа получили примерно равные оценки, при этом на этапе размещения закупки до 80 процентов индикаторов эксперты определили как "опасные" и "особо опасные".
Во-первых, ведомства расходятся в том, какие процедуры госзакупок должны быть приоритетными. ФАС настаивает на электронном аукционе, который, по мнению службы, зарекомендовал себя как наиболее конкурентная форма закупки. Кроме того, ФАС настаивает на отмене процедуры запроса котировок.
Законопроект Минэкономразвития содержит восемь процедур госзакупок, в том числе и запрос котировок. В министерстве полагают, что на аукционы должна приходиться меньшая часть госзаказа, и главной формой должен стать конкурс. Эта процедура предполагает, что победитель выбирается не столько на основании цены, сколько исходя из дополнительных требований к участникам (цена составляет только часть конечной балльной оценки участника). Конкурсы позволяют лучше бороться с недобросовестными поставщиками, но наносят удар по конкуренции.
В ФАС считают, что эта мера только усилит коррупцию, так как в тендерах будут побеждать только "свои": фактически, чиновники смогут описывать в конкурсной документации аффилированные с ними компании. Стоит отметить, что требования к товару четко описываются и при процедуре конкурса, и при процедуре аукциона. Поэтому передача госзаказа непрофессионалам может привести только к тому, что заказ не будет выполнен в срок, но и деньги из госбюджета не уйдут.
Во-вторых, ведомства разошлись во мнениях по поводу того, кто должен организовывать госзакупки в России. В ФАС считают, что госзаказчиков необходимо "укрупнять" - полномочия по проведению тендеров стоит передавать региональным или федеральным властям. Муниципалитеты должны создавать свои службы по госзаказу, только если их население превышает сто тысяч человек.
ФКС от министерства предусматривает создание собственной контрактной службы или уполномоченного по госзаказу в отдельных структурах, получающих бюджетные средства (как региональные администрации, так и рядовые больницы). Учитывая, что в России в настоящее время существует сотни тысяч различных госзаказчиков, вопрос о том, хватит ли в стране специалистов по госзакупкам (да и нужно ли их столько), остается открытым.
Правка за правкой
Конечно, конфликт ФАС и Минэкономразвития можно списать на межведомственную борьбу. В законопроекте министерства ФАС не упоминается ни в качестве арбитра по госзакупкам, ни в качестве контролера, которым ведомство является сейчас. Ситуацию подогревают регулярные предложения других чиновников создать отдельную структуру по контролю за госзаказом. С другой стороны, законопроекты сильно различаются в принципиальных моментах - на борьбу за полномочия это похоже слабо.
Несмотря на критику ФКС, в одном Минэкономразвития отказать нельзя - ведомство достаточно быстро "подправляет" свой законопроект в положительную сторону. Так, проект ФКС, опубликованный в сентябре, определял участников торгов как лиц, уже подавших заявку на тендер. Фактически, это сделало невозможным жаловаться на процедуры закупок гражданам и организациям, которые не собираются участвовать в торгах, но видят явное нарушение закона. Уже в феврале 2012 года, после соответствующего постановления Высшего Арбитражного суда, в ФКС были внесены поправки. Теперь на процедуру закупки сможет жаловаться любой.
Эльвира Набиуллина. Фото РИА Новости, Григорий Сысоев
Lenta.ru
Что будет дальше? Учитывая, что за шесть лет в 94-ФЗ было принято почти тридцать пакетов поправок, скорее всего, ФКС ожидает такое же "нормотворчество". Кроме того, в ФАС отмечают, что законопроект Минэкономразвития уничтожит всю нормативную базу, наработанную за время существования 94-ФЗ, и ее придется восстанавливать заново.
Не исключено, что ФАС и Минэкономразвития смогут уладить конфликты и создадут на базе двух ФКС одну, вобравшую в себя самое лучшее из двух законопроектов. Тем более, что, по словам Эльвиры Набиуллиной, в последней редакции ФКС - от 14 февраля - содержатся правки, внесенные по предложениям ФАС. Но министр не исключает, что законопроект может быть внесен в правительство с разногласиями с антимонопольщиками, тем более, что последняя версия все равно не снимает принципиальные разногласия ведомств.
Так или иначе, но принятие законопроекта значительно затягивается: если раньше его планировалось утвердить уже в ходе весенней сессии Госдумы, то, по данным РИА Новости, внесение законопроекта в правительство отложено на май. В Минэкономразвития обещают новый этап дискуссии перед публикацией конечной версии ФКС. Возможно, это решение и является наиболее верным: хотя и говорят, что спешка нужна при ловле блох, но вряд ли она идет на пользу при ловле "блох" в законах.