На президиуме Госсовета 29 ноября президент Владимир Путин обрушился с критикой на Министерство по развитию Дальнего Востока, обвинив его в "провалах в работе" и "размывании ответственности". Глава государства предложил вернуться к идее создания в регионе корпорации. Похоже, правительство и администрация президента просто не понимают, как нужно развивать Дальний Восток, и пытаются создать орган, который примет основные решения за них. Кроме того, слова Путина косвенно свидетельствуют и о кризисе управления - это уже далеко не первый случай, когда принятое решение всего через несколько месяцев "откатывали" назад.
Критика Путина в адрес Министерства развития Дальнего Востока была более чем неожиданной. Символично, что утром накануне упомянутого заседания Госсовета в газете "Ведомости" было опубликовано большое интервью с главой министерства и по совместительству полпредом президента на Дальнем Востоке Виктором Ишаевым. "Жизнь подскажет", - так ответил на вопрос корреспондента о возможном расширении своих полномочий Ишаев. Похоже, уже вечером жизнь подсказала, что "расширенные полномочия" получит кто-то другой.
Нельзя точно сказать, к кому относилась критика Путина - к Минвостокразвития и Ишаеву лично или к правительству целиком. Глава государства заявил, что министерство пока не оправдало своего предназначения, а также пригрозил министрам санкциями за медлительность. "Решение проблем идет медленно, утвержденные ресурсы размываются, планы остаются только на бумагах", - заявил президент. Он обратил внимание, что правительство до сих пор не разработало государственную программу развития Дальнего Востока, и напомнил, что в районе БАМа (Байкало-Амурской магистрали) люди до сих пор живут в землянках. Общую систему управления дальневосточными территориями он назвал неэффективной.
Министерство Ишаева глава государства обвинил в "провалах в работе" и "размывании ответственности", добавив, что чиновники слишком медленно контактируют друг с другом. В качестве примера он привел федеральные целевые программы в регионе, которые были переданы под контроль Минвостокразвития только в середине ноября. Кроме того, президент заявил, что готов вернуться к обсуждению идеи по созданию специальной госкорпорации для развития Дальнего Востока и Сибири, отметив, что "такой подход не все разделяют". Фактически президент даже сделал первый шаг к созданию этой структуры - он заявил, что капитал Фонда развития Дальнего Востока, подконтрольного ВЭБу, должен быть увеличен с 15 до 100 миллиардов рублей.
Проект дальневосточной "суперкорпорации" начал обсуждаться еще в марте 2012 года. Официально проект закона, разработанного Минэкономразвития, нигде не публиковался, но в прессу регулярно просачивалась информация о том, что планируется сделать. Так, сообщалось, что корпорация будет без конкурсов распределять природные ресурсы, в том числе землю и месторождения. Корпорация должна была заняться распределением государственных инвестиций и привлечением частных в крупные, в том числе и инфраструктурные, проекты. Кроме того, сообщалось, что структура может получить доли в крупных госкомпаниях, работающих в регионе, например в РЖД. При этом корпорация должна была работать не только в девяти субъектах ДВФО, но на всем Востоке России - в том числе в Красноярском крае и Иркутской области, а также в Забайкалье.
Идея подверглась критике со стороны не только дальневосточных ученых, экспертов и политиков, но и федеральных чиновников, в частности Минфина. По данным СМИ, против создания корпорации выступал и премьер-министр Дмитрий Медведев, и в итоге было принято решение сформировать профильное министерство. С самого начала было понятно, что ничего общего с госкорпорацией оно иметь не будет.
Кризис министерства
На первый взгляд рокировка "корпорация - министерство" выглядит как простое административное решение, но на самом деле речь идет о двух совершенно разных подходах к управлению Восточной Россией. Корпорация предполагала создание в регионе некоей "высшей власти", которая бы обеспечила его форсированное развитие за счет "сверхполномочий" и концентрации ресурсов. Безусловно, возглавивший ее человек стал бы одним из самых влиятельных в стране. Чиновники министерства же получили статус простых контролеров, хотя ведомство Ишаева и претендовало на особые права.
Неповоротливость власти на Дальнем Востоке показывает борьба с браконьерством. В 1990-х власти обратили внимание, что, согласно российской таможенной отчетности, с Дальнего Востока экспортируется определенное количество рыбы, но объемы, которые ввозятся в страны АТР (Китай, Японию и Корею), фиксируемые в отчетности этих государств, намного выше. В 1990-х разница составляла около двух миллиардов долларов. В своем интервью 29 ноября Виктор Ишаев заявил, что расхождение до сих пор существует. По его словам, сейчас оно составляет 1,5 миллиарда долларов.
Бывший губернатор Хабаровского края может смело называться самым авторитетным политиком Дальнего Востока. Так, в начале нулевых годов ему ставили в заслугу стабильное и динамичное развитие Хабаровска, в то время как про южного соседа дальневосточной столицы говорили: "Если в кране нет воды, а в розетке тока, значит, вы недалеко от Владивостока". Кроме того, Хабаровский край смог обойтись без характерных для Дальнего Востока громких коррупционных скандалов (достаточно вспомнить, что бывший мэр Владивостока Владимир Николаев скрывается от российского правосудия за рубежом). И Ишаев уж точно намного лучше, чем тот же куратор АТЭС, первый вице-премьер Игорь Шувалов, знает особенности своего региона. Но в Москве, в отличие от первого вице-премьера, веса у него нет практически никакого - Ишаев не входит в так называемую "команду Путина" и никогда в нее не входил.
В Москве до уровня "главного по российскому Востоку" могли повысить нынешнего главу Минобороны Сергея Шойгу, который первым высказал идею создания "суперкорпорации", бывшего спикера Госдумы и по совместительству почетного жителя Владивостока Бориса Грызлова или того же Шувалова, но никак не Ишаева, которому в итоге досталось только министерство с неясными задачами и полномочиями. Правительство предписало региональному политику роль надзирателя, которую он и так уже исполнял на посту полномочного представителя президента в Дальневосточном округе. Такой административный шаг мог чуть-чуть повысить значимость восточных регионов в глазах россиян, но не создать инструмент для их форсированного развития.
Тем не менее, за полгода своего существования Минвостокразвития успело кое-что сделать, кроме переезда в новые здания в Хабаровске и Москве. Оно взяло под крыло Бурятию и Забайкальский край, так как последние, по словам Ишаева, всегда в экономическом развитии тяготели к Дальнему Востоку. Кроме того, ведомство сформулировало предложения по развитию Дальнего Востока, которые потребовали бы финансирования в пять триллионов рублей. В самих предложениях, однако, ничего нового не нашлось. Так, триллион рублей предлагалось направить на реконструкцию БАМа и Транссиба, о чем совсем недавно говорили в РЖД. Мост на Сахалин, про который вспомнили в министерстве, обсуждается уже несколько десятков лет. При этом источники СМИ в ВЭБе заявили, что проекты не просчитаны и их экономическая целесообразность остается под вопросом.
Виктор Ишаев отреагировал на критику Путина спокойно. Он заявил, что не повторит судьбу бывшего министра регионального развития Олега Говоруна, уволившегося из правительства после президентского выговора. Министр Дальнего Востока добавил, что его ведомство превращаться в госкорпорацию не будет. Про саму критику главы государства он высказался в том духе, что "президент сказал правильно". Конечно, пока речи о замене министерства на корпорацию не идет - скорее всего, структуры смогут работать параллельно. Не исключено, что реальную власть над регионом получит как раз "суперкорпорация", а за ведомством Ишаева останутся только контрольные и совещательные функции.
Кризис Дальнего Востока
Путин уже несколько раз за последние месяцы и намекал, и прямо говорил, что делает ставку на развитие Дальнего Востока. Повышенное внимание российских властей к региону имеет несколько причин. Во-первых, там находятся значительные природные ресурсы, в том числе и углеводороды, которые могут заменить сокращающиеся запасы нефти и газа в Западной Сибири. Во-вторых, без Дальнего Востока невозможен выход России в страны АТР, о котором Путин говорил на саммите АТЭС в сентябре 2012 года. В-третьих, если не переломить ситуацию в течение ближайших лет (или десятков лет), Россия рискует регион просто потерять.
Темпы роста ВВП на Дальнем Востоке ниже средних по России, и уж точно не идут ни в какое сравнение со скоростью развития Азиатско-Тихоокеанского региона (тот же Китай недавно рос на 10 процентов в год). Зарплата среднестатистического дальневосточника - 23 тысячи рублей в месяц против 20 тысяч в среднем по России, но из-за разницы в ценах (на Дальнем Востоке продукты питания и многие товары намного дороже), реальная покупательская способность жителей региона соответствует 17 тысячам на западе РФ. За восемь лет с 2002 по 2010 год население ДВФО сократилось на 150 тысяч человек до 6,28 миллиона (при этом регион занимает треть территории России). По словам Ишаева, Дальний Восток отстает от России в экономическом развитии на 16 процентов.
Дальневосточный федеральный университет, в котором проходили заседания АТЭС. Фото ИТАР-ТАСС, Юрий Смитюк
Хотя власти и говорят о важности региона для России, совершенно непонятно, чего конкретно они намерены добиться на Дальнем Востоке. Если концепция развития региона и есть, то она закопана где-то в глубине чиновничьих кабинетов и не находит отражения в проводимой политике. Дальневосточные ученые говорят, что на самом деле ДВФО развивают как сырьевой придаток: в нем строится инфраструктура для вывоза ресурсов (ВСТО, порт Козьмино, газовые проекты Сахалина), но целостного развития региона нет. При этом нельзя забывать, что даже такой крупный проект, как нефтепровод Восточная Сибирь - Тихий океан оказывает незначительное влияние на развитие Дальнего Востока.
Дело в том, что доходы от сырьевых проектов поступают в федеральный бюджет - туда попадают и НДПИ, и таможенные пошлины от продажи нефти, и прибыли федеральных государственных компаний. Реализуют эти проекты опять же федеральные компании, а местные строители могут поработать только "на подхвате". Поэтому регионы, та же Амурская область, вынуждены буквально клянчить подачки в виде денег на больницы или школы у работающих на их территории компаний-гигантов. Проекты по вывозу ресурсов инициированы Москвой и ей же нужны, они не имеют никакого отношения к комплексному развитию территорий. Что касается привлечения частных инвестиций в регион, то кроме как в нефть и газ Сахалина бизнес вкладываться в Дальний Восток не хочет. Так, власти обещали, что легендарный саммит АТЭС принесет иностранные инвестиции в экономику Приморского края, но пока ни об одном крупном проекте не слышно.
Путин поставил задачу - развить регион, но из его выступлений не следует, в каком направлении. Нужно ли возвращать советскую систему экономики, когда нерентабельные предприятия получают дотации, лишь бы у людей была работа? Стоит ли давать деньги неспособным обеспечить себя налоговыми поступлениями небольшим городам? Можно ли развить несколько крупных городов на юге, а север осваивать вахтовым методом? Должен ли Дальний Восток обеспечить себя одеждой и продовольствием сам, или все это можно купить в Китае в обмен на ресурсы, а привлекательность региона стоит повысить за счет снижения пошлин на товары народного потребления из АТР? И, наконец, должна ли управлять регионом Москва или сверхдоходы от продажи ресурсов нужно оставлять на Дальнем Востоке, чтобы ими распоряжались местные жители и политики, которых они выберут?
Какой-то комплексной концепции развития отдельных краев и областей нет, похоже, и в головах руководителей на местах. Губернатор Приморского края, ставленник Москвы Владимир Миклушевский словно мантру повторяет, что Приморью нужно провести ребрендинг и что регион должен быть известен не только крабами и рыбой, но и высокими технологиями и инновациями. Не совсем понятно, как это сделать, и совершенно непонятно, зачем. Вряд ли Владивосток с населением в 600 тысяч человек и непрекращающимся оттоком молодежи, в том числе и образованной, на запад, сможет составить конкуренцию Китаю, наводнившему своими студентами ведущие вузы мира. В то же время, в КНР есть очень высокий спрос на продукцию марикультуры (гребешок, трепанг, мидии) из Приморья, но регион упорно продолжает специализироваться на добыче и вывозе необработанной рыбы. При этом даже закон об аквакультуре не могут принять уже несколько лет.
Ловля рыбы на Дальнем Востоке. Фото Коммерсантъ, Владимир Павлов
Главный вопрос: нужно ли вообще собирать дальневосточные регионы под крылом какой-то структуры или программы? Почему-то никому не приходит в голову создать корпорацию по развитию Санкт-Петербурга и Мурманска, хотя, вроде бы (в масштабах России точно), они и находятся рядом. В Хасанском районе Приморского края можно прекрасно развивать земледелие и обычный курортный туризм, в то время как на севере соседнего Хабаровского края море сковано льдом почти половину года. Конечно, для всех регионов ДВФО ключевой отраслью экономики является добыча и экспорт природных ресурсов, но это характерно для всей России, а не только для Дальнего Востока.
Если бы каждым субъектом Дальнего Востока руководил политик, четко представляющий, что нужно его региону, имеющий полномочия и ресурсы, то корпорация, может быть, была бы и не нужна. Но сейчас ситуация в корне иная: губернаторов фактически назначает Москва (хотя формально уже прошли первые выборы), и она же отвечает за распределение налогов в виде дотаций и инвестиций. Предложение Путина вернуться к идее госкорпорации только усугубляет такое положение вещей. Заместитель председателя Совета Федерации Вячеслав Штыров 29 ноября предложил, чтобы налоги, поступающие из Дальнего Востока в федеральный бюджет, аккумулировались именно в новой "суперкорпорации" - фактически ей предлагается дать еще больше полномочий, чем планировалось несколько месяцев назад.
Кризис власти
"Откат" от министерства к госкорпорации - не последнее неожиданно пересмотренное решение властей за истекшие месяцы. В течение этого года правительство и Кремль демонстрируют несвойственную для них нерешительность, если не назвать это неспособностью определить направление движения. Например, стоило правительству в октябре утвердить пенсионную реформу, подразумевающую сокращение накопительного компонента пенсий, как уже через пару недель Путин ее отсрочил на год. Правительство Медведева говорит о сокращении госсектора в экономике, но допускает покупку "Роснефтью" ТНК-BP с последующим созданием одной из самых могущественных госкомпаний мира.
Такое движение "туда-обратно" можно объяснить как минимум двумя причинами. Первая - отсутствие согласия в правительстве, борьба консерваторов и либералов, рыночников и государственников, лоббирующих совершенно разные подходы. Вторая - уже упомянутое непонимание, что должно получиться в итоге. Не исключено, что в этом вопросе нет согласия даже между премьером и президентом. Пока же возможная рокировка "министерство - госкорпорация" является не более чем сменой коня на переправе, которая может повлиять на расстановку сил во властных кабинетах или на личные позиции того, кто эту корпорацию возглавит. Но вряд ли она изменит вектор развития всего Дальнего Востока, ведь менять коней бесполезно, если не знаешь, куда хочешь добраться.