"Считаю, что следует пойти на ужесточение правил регистрации и санкций за их нарушение. Естественно, не ущемляя конституционных прав граждан на выбор места жительства", - написал в своей предвыборной статье в начале 2012 года Владимир Путин. Утверждение президента стало приговором либерализации внутрироссийского миграционного законодательства. В начале 2013 года Владимир Путин внес в Госдуму законопроект, ужесточающий правила регистрации как для иностранцев, так и для россиян. Наполненный юридическими нелепицами документ, разработанный в недрах ФМС, глава государства лично направил в думу, чтобы та рассмотрела его в приоритетном порядке.
Время чиновничьих преград
Советский институт прописки в России не действует уже почти 20 лет, но рудименты системы сохраняются в законодательстве до сих пор. На смену институту прописки пришла обязанность регистрироваться на новом месте жительства (двойная система "регистрации по месту жительства" и "регистрации по месту пребывания"). Госорганы постоянно напоминают о том, что термин "прописка" остался в прошлом, но суть новой системы оказалась чрезвычайно близка к порядкам, принятым в стране Советов.
Дело в том, что система регистрации входит в противоречие с конституционным правом на свободу передвижения, ограничивая мобильность россиян через целый ряд завязанных на этот юридический анахронизм социальных благ (к примеру, медицинское обслуживание) и обязанностей (военкоматы, налоговые отчисления, систему регистрации автомобилей и т. д.). При этом правовым механизмом для контроля за внутренней миграцией (то есть для реализации своей ключевой функции) институт регистрации так и не стал. Об этом осенью 2012 года в интервью газете "Коммерсантъ", к примеру, заявлял бывший замдиректора российской миграционной службы, президент фонда "Миграция XXI века" Вячеслав Поставнин.
"Сейчас уже ведутся разговоры, не вернуться ли к прописке, но это же глупость полная. Не стоит пытаться что-то возродить на обломках старой системы, нужно строить новую. В США, например, нет ни прописки, ни регистрации. Но механизмов мониторинга у государства множество: это делается через социальные карты, через платежные системы, через автомобильные права. Никто не заставляет вас идти куда-то ставить унизительный штамп, но внутренние миграционные потоки государство ненавязчиво контролирует", - отмечал эксперт. Однако после развала СССР на систему регистрации власти завязали столько функций госаппарата, что для его отмены потребовалось бы переформатировать едва ли не всю бюрократическую машину. У правительства попросту нет стимула для такой работы.
Российские власти и сами понимают, что система регистрации не выполняет своих функций. К началу 2011 года бессмысленность процедуры регистрации, как тогда казалось, стала очевидна даже миграционной службе. В январе 2011 года "пала" система разрешительной регистрации (россиянам позволили регистрироваться по почте и через интернет-портал государственных услуг, что было названо переходом к уведомительной системе), а Федеральная миграционная служба предлагала не ограничиваться этими половинчатыми шагами и вообще отказаться от внутренних паспортов. Переход же на уведомительную регистрацию в ведомстве предлагали рассматривать как временную меру, направленную на то, чтобы облегчить жизнь россиянам до того момента, пока ФМС и правительство не решат, чем заменить паспорта: идентификационной карточкой, водительскими правами или, скажем, пенсионным свидетельством.
Представитель ФМС Константин Полторанин (впоследствии уволенный из ФМС после интервью об угрозе "белой расе") в ноябре 2010 года уверял "Интерфакс", что в ведомстве хотели бы, чтобы внутренняя миграция россиян не зависела от "чиновничьих преград". "Время милиционеров, которые стоят под фонарными столбами и вылавливают выходящих из метро граждан, чтобы проверить регистрацию, проходит", - утверждал чиновник. Гражданин России, продолжал Полторанин, должен иметь возможность переехать из одного региона в другой и без проволочек получить там социальное и медицинское обеспечение. "Сейчас он приходит, чиновники открывают паспорт и спрашивают о постоянной или временной регистрации. Если ее нет, ему отказывают в предоставлении государственных услуг", - пояснял он.
Константин Полторанин. Кадр: BBC
Lenta.ru
Существовавший до 2011 года порядок регистрации по месту жительства в России заставлял россиян тратить огромное количество времени, чтобы получить временную прописку. Но и после того, как в законодательство были внесены изменения, ситуация улучшилась ненамного - люди предпочитают жить без регистрации, даже несмотря на то, что порой это сильно осложняет им жизнь. В частности, человеку без регистрации сложно устроиться на работу (хотя Трудовой кодекс гласит, что гражданам России временная регистрация для трудоустройства не нужна) и получить бесплатную медицинскую помощь. Несмотря на это, сотни тысяч трудовых мигрантов просто не регистрируются по месту пребывания, хотя живут там, где работают, а не там, где зарегистрированы.
В целом же облегчение регистрационного учета было встречено экспертами с воодушевлением: появилась надежда, что россияне станут охотнее регистрироваться, а следовательно, получат большую социальную поддержку со стороны государства. Сами же чиновники надеялись увидеть реальную картину интенсивности внутренней миграции, чтобы использовать ее как инструмент управления ситуацией на рынке труда. Более того, отмена (или максимальное упрощение) регистрационных процедур в условиях демографического кризиса и сокращения численности трудоспособного населения рассматривалась как необходимый для России шаг, который должен был сопровождаться коррективами в системе расчета коммунальных платежей и изменениями порядка оказания медицинских услуг. Но ничего этого не произошло.
Прививка от Кавказа
Стремительно распространяющаяся в России ксенофобия стала одной из ключевых забот власти в последние годы. Подобные настроения легко объяснимы: в богатую Россию ежегодно приезжают миллионы трудовых мигрантов, в основном из бывших советских республик, что значительно искажает и без того пеструю национальную карту страны. В условиях, когда система квотирования рабочей силы, предусматривающая работу максимум для 2 миллионов мигрантов, игнорируется гигантским российским рынком, действующая система учета миграций не позволяет достоверно подсчитать количество нелегалов, которое, по самым скромным оценкам, минимум вдвое-втрое превышает расположившихся в "легальной" экономической нише приезжих.
Дополнительную напряженность в обществе создает внутрироссийская миграция, прежде всего расселение по стране выходцев из республик Северного Кавказа, где экономическая ситуация оставляет желать лучшего. В условиях коррумпированности полиции и отсутствия сколько-нибудь внятной миграционной политики (которая, по идее, подразумевает также внедрение ассимиляционных механизмов и выработку решений в области культурной политики) процесс "обратной колонизации" России стремительно становится одним из ключевых в национальном политическом дискурсе.
Так, в декабре 2010 года на Манежной площади в центре российской столицы состоялся митинг в память болельщика московского "Спартака" Егора Свиридова, убитого пятью днями ранее в драке с уроженцами Северного Кавказа. Акция переросла в беспорядки: на площади собрались в тот день более пяти тысяч человек, в том числе националистов и фанатов московских футбольных команд, которые сцепились с полицией под стенами Кремля и избивали людей с неславянской внешностью. И во власти вновь заговорили об ужесточении регистрационного учета в России: уже в октябре 2011 года директор ФМС России Константин Ромодановский уверенно заявлял, что никакой отмены внутреннего российского паспорта (а соответственно - и регистрации) не планируется (в марте 2012 года глава ФМС обещал, что после введения единой электронной карты россиянина служба все же уйдет от необходимости "получать в паспорт вот этот штамп с постоянной или временной регистрацией". Проблема, впрочем, заключается в том, что сроки введения этой карты на всей территории РФ до конца неизвестны) .
Ну а с началом избирательной кампании президента РФ начался откат от самой идеи отказа от регистрации.
В январе 2012 года в "Независимой газете" была опубликована статья кандидата в президенты Владимира Путина. Автор отмечал, что национальный вопрос для России является ключевым, а государство должно научиться решать задачу интеграции различных этносов и конфессий в обществе, скрепленном русским культурным ядром. "Во внутренней миграции также важны цивилизованные рамки. В том числе это необходимо для гармоничного развития социальной инфраструктуры, медицины, образования, рынка труда. Во многих "миграционно привлекательных" регионах и мегаполисах эти системы уже сейчас работают на пределе, что создает достаточно сложную ситуацию как для "коренных", так и для "приезжих". Считаю, что следует пойти на ужесточение правил регистрации и санкций за их нарушение. Естественно, не ущемляя конституционных прав граждан на выбор места жительства", - заключал в статье будущий президент, обещая избирателю ужесточение контроля как за приезжими из ближнего зарубежья, так и за самими россиянами (sic!), часть из которых вызывает у "русского культурного ядра" нервный тик.
Во исполнение завета весь 2012 год ФМС была вынуждена выступать с множеством инициатив, связанных с мигрантами, причем речь шла, в основном, о приезжих из СНГ. Но почти сразу стало понятно, что и самим гражданам России очередного закручивания гаек из-за неспособности правительства решить миграционные проблемы уже не избежать. Летом 2012 года Владимир Путин провел встречу с главой ФМС Константином Ромодановским, в ходе которой у них состоялся довольно примечательный разговор, отчасти объясняющий, почему ужесточающий правила регистрации законопроект, подготовленный ФМС, в Госдуму в январе 2013 года внес именно президент, а не правительство, оказавшее, по всей видимости, сопротивление авторам документа. Для наглядности приведем выдержку из этой беседы.
Путин: Мы говорили с вами о возможности введения уголовного наказания за неоднократное грубое нарушение соответствующих правил регистрации.
Ромодановский: Мы вносим такие предложения, но здесь идет процесс согласования. Мы не всегда видим понимание со стороны наших коллег, сложно процесс идет, но я думаю, что мы доведем его до конца.
Путин: Послушайте, каких коллег, о чем вы говорите? Я не очень понимаю. Вы говорите конкретно, кто возражает; если возражает - по каким основаниям, почему. Мы должны слушать и слышать всех людей и все точки зрения знать для того, чтобы принять окончательные, взвешенные решения... Но оставить все, как есть на сегодняшний день, неправильно, потому что совершенно очевидно, что имеющийся у нас в наличии инструментарий, нормы - они действуют неэффективно, мы же с вами об этом говорили...
Ромодановский: ... и развязка, для того чтобы у нас была четкая регистрация, привязанная к месту, - это, безусловно, введение каких-то норм, которые будут регулировать возможность вселения в жилое помещение. У нас сейчас [этого] нет. У нас есть постановление Конституционного суда, которое нас в этом плане ограничивает, мы не можем…
Путин: Ничего там не ограничивает. Как вы догадываетесь, я консультировался со специалистами, в том числе с теми, кто работает вместе с Конституционным судом: у нас есть правовые возможности наведения здесь более жесткого порядка. И это нужно делать.
ФМС требование президента выполнила.
Законотворческая трагедия
Законопроект, предлагающий отправлять в тюрьму приезжих, пренебрегающих правилами временной регистрации (а вместе с ними - и нарушителей-россиян), был опубликован на сайте Госдумы 9 января. Необходимость принятия документа объясняется борьбой с "резиновыми домами", предоставляющими мигрантам формальный адрес. "Ежегодно по стране фиксируются многие тысячи помещений ("резиновых домов"), в которых регистрируются сотни тысяч граждан без намерения вселения, при этом их реальное место жительства неизвестно, - говорится в пояснительной записке к законопроекту. - Такое положение дел стало возможным в связи с массовыми злоупотреблениями собственниками жилья своими правами, зачастую имеющими корыстный характер". Бороться с "таким положением дел" авторы законопроекта предполагают с помощью довольно серьезного ужесточения правил регистрации и ответственности за ее отсутствие. Документ под названием "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" предусматривает целый ряд правок в различные законы, включая правку редакций УК и КОАП.
В феврале 2012 года на призыв Владимира Путина весьма своеобразно откликнулся глава ФМС Ромодановский, предложивший, в частности, лишать через суд постоянной регистрации граждан РФ, которые больше трех месяцев не живут там, где прописаны, и даже зачем-то объявлять их в розыск. Подобная новация, будь она принята, могла бы запросто сделать Россию страной победившего крепостного права. Но, к счастью, ни эта, ни ряд других инициатив не получили какого-либо воплощения в реальности.
Необходимо заметить, что в последний год российское законодательство пополнили (либо предложили пополнить) целым рядом законов, сомнительных не только с точки зрения концептуального содержания, но и с точки зрения их юридической проработки и исполнения. В результате из-за таких документов возникают многочисленные юридические казусы - как, например, с законом об иностранных агентах (не определен порядок исключения из реестра), законом об усыновлении (принят вопреки существованию международных договоренностей) и так далее. Новый документ "О внесении изменений...", который Владимир Путин предлагает думе рассмотреть в приоритетном порядке, выполнен в столь же небрежном стиле, хотя и получил уже положительный отзыв со стороны правительства и Верховного суда.
Законопроект, направленный Кремлем в думу, изобилует юридическими ляпами, которые предполагают неоднозначное толкование документа, а также, если их не исправить, приведут к целому ряду казусов и росту коррупции в системе регистрационного учета в России. В частности, этот документ вводит термин "фиктивная регистрация", за которую устанавливается уголовная ответственность, грозящая трехлетним сроком или штрафом до полумиллиона рублей.
Определение фиктивной регистрации внесено сразу и в закон о свободе перемещения граждан РФ, и в УК. При этом в УК, который предлагает дополнить статью 332 пунктами 2 и 3, для разных категорий нарушителей вводятся два различных определения фиктивной регистрации (в соответствии с количеством пунктов правки), что носит откровенно дискриминационный характер. В частности, под фиктивной регистрацией граждан РФ и иностранных граждан предлагается понимать регистрацию в жилых помещениях на основании заведомо недостоверных (ложных) сведений или документов, тогда как фиктивная постановка на учет иностранного гражданина определяется еще и как постановка мигранта на учет без намерения принимающей стороны предоставить помещение мигранту для проживания либо без намерения самого мигранта проживать в такой квартире.
Изначально ФМС не предполагала столь жесткого наказания за фиктивную регистрацию, а объект права был определен. Начальник управления по организации паспортной работы и регистрационного учета населения ФМС России Михаил Утяцкий летом 2012 года утверждал, что "в отношении тех, кто вселяет, допускает проживание в нарушение действующего законодательства, уголовная ответственность предлагается в виде дополнения статьи, где у нас речь идет о подделке документов, 327-я статья - "подделка или предоставление заведомо ложных сведений при регистрации по месту пребывания или по месту жительства в пределах РФ". Наказывается штрафом в размере до 80 тысяч рублей или арестом на срок до трех месяцев". Почему на выходе у президента получилось то, что получилось, неизвестно.
Из поправок неясно, кого и как предполагают штрафовать и сажать в тюрьму за фиктивную регистрацию и постановку на учет. Судя по пояснительной записке к документу - всех и скопом, но из текста поправок в УК понять объект права в данной редакции невозможно. Поэтому стоит заключить, что посадить могут не только собственника и фиктивного жильца, но и, к примеру, чиновника, допустившего подобное безобразие.
Авторам законопроекта вся эта несуразица не помешала дискриминировать в УК всех тех неопознанных лиц, которые намерены организовать фиктивную постановку на учет мигрантов (тем, кто создает "резиновые квартиры" и регистрирует в них россиян, по сути ничего не грозит, если только их поселенцы не используют для этого поддельные паспорта). Дело в том, что норма о постановке мигранта на учет без намерения принимающей стороны/мигранта предоставить помещение/проживать в такой квартире (а наличие или отсутствие такого намерения, вообще-то, крайне сложно доказуемо) касается лишь иностранцев. Короче говоря, если вы поставили на учет иностранного мигранта (скажем, своего родственника из СНГ), а кто-то решил, что он не намерен у вас проживать, то вас могут посадить. Преступным при этом будет признан не сам факт регистрации родственника, то есть заверенный госорганами документ, а его содержательное наполнение.
В отношении "резиновых квартир" с россиянами подобную норму в УК решили не вводить, зато отсылка к намерению фиктивно заселить к себе россиянина зачем-то содержится в поправках в закон "О праве граждан РФ на свободу передвижения", который вообще ничего не регулирует, так как в случае попытки использовать его для уголовного преследования виноватого выяснится, что собственно УК подобного определения не предусматривает вовсе (в КОАП ответственности за фиктивную регистрацию также нет). То есть поправки в законодательство подталкивают граждан России и далее создавать "резиновые квартиры" для россиян, а мигрантов, приток которых все равно не остановить, - массово переходить на нелегальное положение (так как желающих их зарегистрировать по доброте душевной в России теперь найдется немного). И, кстати, совершенно неясно, кому будут нужны все эти ограничения в случае, если Госдума все же примет закон о соотечественниках, предполагающий массовую раздачу российских паспортов всем желающим из числа граждан СНГ.
Введя различные обоснования вины для тех, кто незаконно регистрирует у себя россиян и ставит на учет иностранцев, авторы законопроекта забыли про одну важную вещь. В закон "О праве граждан РФ на свободу передвижения" будет внесена поправка, согласно которой выявлением фактов фиктивности регистрации и учета будет заниматься орган регистрационного учета. При этом, однако, нигде не установлена процедура этого самого "выявления" и не назван тот орган, который должен ее определить. Об этом говорится даже в отзыве правительства, которое, впрочем сочло данную "блоху" незначительной и все равно рекомендовало принять законопроект.
В документе, помимо неразберихи с фиктивной регистрацией, содержится еще ряд норм, которые можно уже сейчас признать и неработающими, и потенциально коррупциогенными. С граждан России, живущих больше 90 дней без регистрации в Москве и Санкт-Петербурге, Кремль предлагает брать штраф до 5000 рублей, с хозяев их жилья или работодателей - до 7000, а если они юридические лица - так и до 800 тысяч рублей. На остальной территории России штрафы могут составить соответственно до 3, 5 и 750 тысяч рублей. Штрафы за проживание без регистрации существуют и сейчас, вот только большинство арендаторов, не говоря уже о владельцах арендуемых квартир, заставить их заплатить попросту невозможно (до сих пор все попытки заставить незаконно сдающих жилье собственников платить налоги проваливались). Нет ответа и на вопрос о том, что формально делать тому, у кого, к примеру, имеется несколько квартир в Москве, но сам он проживает не в той квартире, в которой зарегистрирован, или тому, кто зарегистрирован в Подмосковье, а на деле живет (и работает) в Москве.
Новый законопроект обязывает владельцев недвижимости сообщать куда надобно о проживании на их жилплощади гражданина РФ без регистрации, а в противном случае - угрожает штрафами. Но при этом неизвестно, как именно власти намерены доказывать, что в такой-то квартире некто живет без регистрации уже, скажем, не 90, а 91 день. В конце концов, авторы документа предлагают дополнить КОАП статьей 19.15, второй пункт которой предполагает, что гражданина можно привлечь за некое абстрактное "нарушение правил регистрации", а не за какую-то конкретную провинность (проживание без регистрации, например). Таким образом, вас легко смогут оштрафовать за одно и то же нарушение дважды.
PS
Законопроект, предложенный Путиным, неприятен даже не столько своими неграмотными и расплывчатыми формулировками, сколько тем, что он направлен на закрепление системы регистрации в РФ. Причем делается это лишь потому, что власти никак не могут (и не хотят) урегулировать наплыв мигрантов; и вот вместо того, чтобы решить одну частную проблему, они создают другую - но уже для всех россиян. Исправить же ситуацию за счет максимального упрощения процедуры регистрации не получится по той причине, что смена регистрации сама по себе предполагает процедуру переоформления целого ряда других документов, что для мобильного человека, меняющего, к примеру, квартиру раз в год, является настоящим бюрократическим адом.
Большинство мандатов в Госдуме, которой предстоит рассматривать этот законопроект, контролирует "Единая Россия", и поэтому можно не сомневаться, что законопроект будет принят. И даже не исключено, что в процессе принятия в него будет внесен ряд дополнений. Но это не изменит самой установки, которую новый закон призван воплотить в жизнь. Государство в России стремится карать граждан за нарушения в тех сферах, в которых оно категорически не способно навести хоть какой-нибудь порядок.