Антимонопольная служба в России существует с самого начала 1990-х годов, но ее цели и сфера ответственности до сих пор остаются предметом дискуссии, в том числе и на правительственном уровне. В связи с этим «Лента.ру» обратилась к одному из самых компетентных российских экспертов по антитрасту, члену Экспертного совета при правительстве и старшему научному сотруднику РАНХиГС Вадиму Новикову, чтобы понять, насколько эффективна ФАС и стоит ли вообще заниматься антимонопольными расследованиями.
«Лента.ру»: На прошлой неделе в правительстве состоялся спор между вице-премьером Аркадием Дворковичем и главой Федеральной антимонопольной службы Игорем Артемьевым. Спорили они не только и не столько о конкретных делах, сколько о принципах управления экономикой, а именно о границах полномочий антимонопольщиков. По словам Дворковича, не во всех отраслях экономики должна быть конкуренция. Такого рода дискуссии можно назвать чисто российским или об этом спорят экономисты во всем мире?
Вадим Новиков: Проблема спора вокруг конкуренции в том, что само слово «конкуренция» является достаточно расплывчатым и противоречивым. Когда ты слышишь его от собеседника, нельзя быть уверенным в том, что же в точности он имеет в виду. Иногда конкуренция понимается как какая-то ситуация, когда сталкиваются цели двух разных людей; иногда не как ситуация, а как интенсивность, как нечто, что якобы можно измерить, — в какой мере люди вовлечены в состязание. В каких-то случаях конкуренцию отождествляют с количеством участников этого столкновения. Мне кажется, что если правительство хочет добиться чего-то в области конкуренции, что бы под этим ни имелось в виду, ему лучше отказаться от использования этого слова и найти более ясное.
Если слово «конкуренция» не определено, то под словом «монополия» мы все понимаем одно и то же. Существуют ли в мировой практике такие примеры, когда существование монополии было оправданно в долгосрочной экономической перспективе?
Большинство экономистов сходятся в том, что в естественных монополиях нежелательно наличие более одной компании. Консенсус этот, как мне кажется, является скорее теоретическим, чем имеющим важное значение для практики. Что такое модель в учебнике? Модель в учебнике показывает, что в какой-то ситуации лучше наличие одной компании, чем двух или трех. Но это утверждение не так дорого стоит, ведь настоящий вопрос не в том, бывают ли в принципе такие ситуации, а в том, можешь ли ты определить, когда ситуация именно такова, и можешь ли ты вмешаться таким образом, чтобы вмешательство дало благоприятный результат.
Здесь показательно мнение комиссии по торговле в Новой Зеландии. Реформируя в нулевые годы систему регулирования естественных монополий, новозеландская комиссия подготовила доклад, мы в России назвали бы это докладом об оценке регулирующего воздействия. В докладе говорится, что анализ экономической эффективности почти всегда показывает возникновение ущерба [от вмешательства государства], хотя — далее поясняет комиссия — наличие барьеров может быть оправданно с учетом социальных, то есть перераспределительных соображений.
Таким образом, то, что теоретически хорошо работает в учебнике, необязательно хорошо работает даже в странах с лучшим управлением, а Новая Зеландия, по данным Всемирного банка, входит в 5 процентов стран с лучшим качеством управления. Для меня практический вывод из этого доклада состоит в глубоком скепсисе в отношении полезности вмешательства государства [в дела рынка]. Если даже в странах с лучшим госуправлением сложно ждать положительного эффекта, то в странах, где госуправление далеко не так хорошо, едва ли можно полагаться на суждения чиновников об оптимальном количестве фирм [на рынке].
Что вы считаете нужным сделать с регулированием естественных монополий?
Идейно я скорее согласен с тем, что говорит антимонопольная служба в данном вопросе: они считают, что в сфере естественных монополий по возможности тоже должна быть конкуренция. Я не думаю, что конкуренция — это вещь, которую надо насаждать, но конкуренция в естественных монополиях — это вещь, которая должна быть позволена.
Для большинства наших чиновников идея создания параллельных инфраструктур является откровенно абсурдной, с одной стороны, и крайне нежелательной, с другой. Для них абсурдна идея, что может быть несколько параллельных газопроводов, что может быть частный газопровод или что может быть частная ветка железной дороги. Я же не вижу в этом ничего ни плохого, ни странного. На мой взгляд, оптимальное отношение к естественным монополиям сводится к формуле, которую более десяти лет назад разработали при реформе электроэнергетики, эта формула такая: новое свободно, старое обременено.
«Старое обременено» означает, что активы, которые вводили в действие до сих пор, продолжают действовать на регулируемых основаниях — в этом есть некоторая, в том числе этическая, логика. Но вся инфраструктура, которая будет создана после момента Х, должна быть свободна от обременений и должна действовать на тех же принципах, на которых действует любое частное предприятие, она должна работать по свободным ценам и на тех условиях, которые им нравятся.
В запале спора в правительстве Дворкович в шутку предложил создать в России вторую антимонопольную службу — так сказать, для конкуренции. Вице-премьер таким образом хотел доказать, что не во всех отраслях нужна конкуренция…
Это, наверное, самая провокационная часть диалога [в правительстве]. Предложение кажется абсурдным и Дворковичу, и, наверное, Артемьеву. Оно противоречит доминирующей административной логике объединения и укрупнения. Но практика госуправления вовсе не показывает, что такая идея однозначно порочна. Как раз наличие нескольких конкурирующих регуляторов может быть хорошей иллюстрацией полезности конкуренции вообще.
Позвольте несколько соображений по этому поводу. Соображение первое: в США сейчас два антимонопольных регулятора — министерство юстиции и Федеральная торговая комиссия. При этом есть вопросы, которыми занимается только министерство, по некоторым два регулятора делят компетенции по секторам.
Соображение второе. Давайте посмотрим на наши суды. На основе одного и того же Гражданского кодекса у нас действуют два вида судов: это суды общей юрисдикции и система арбитражных судов. Причем внутри арбитражных судов есть округа, в этих округах складывается несколько разная судебная практика, возникает разная философия разрешения споров, и до поры до времени Высший арбитражный суд не вмешивается в эти конфликтующие интерпретации, а смотрит, какая из них лучше работает. То есть логика конкуренции — это всегда во многом логика эксперимента: ты предлагаешь несколько решений и смотришь дальше, какие из этих решений лучше воспримут заинтересованные стороны. Конкуренция показывает, что на основе примерно одних и тех же норм можно предложить более и менее качественное рассмотрение споров.
Антимонопольная служба, когда обсуждает какие-то изменения в законодательстве или изменения в практике, часто ссылается на опыт зарубежных регуляторов. Слабость этих ссылок очень часто состоит в том, что всегда можно сказать, что речь идет о странах с другой правовой традицией, с другими условиями, с другой экономикой, с другой историей. Однако ссылаться на опыт регулятора, который действует в той же стране и в тех же условиях, вещь менее противоречивая. Иными словами, идею создания нескольких антимонопольных регуляторов в принципе можно обсуждать.
В последнее время вы много публично критиковали нашу Федеральную антимонопольную службу. Описанные вами проблемы — они специфически российские или на них надо смотреть шире, как на неэффективность антимонопольных служб в принципе?
Акт Шермана (Sherman Act) — закон, одобренный Конгрессом США в 1890 году и действующий (с поправками) до сих пор. Акт впервые вводил в США штрафы и тюремные сроки для создателей монополий. Назван по имени сенатора от Огайо Джона Шермана, который и разработал законопроект. Он был направлен против конкретных компаний — в частности, против нефтяной Standard Oil, которая работала в Огайо.
Есть проблемы и общие, и специфические. Для того чтобы призывать к отказу от антимонопольного вмешательства, нет серьезной необходимости обсуждать конкретные недостатки Федеральной антимонопольной службы. Достаточно ограничиться простым фактом: антимонопольные законы существуют в мире уже 120 лет (и даже чуть больше, если считать от принятия акта Шермана в 1890 году или от 1889 года, когда был принят менее знаменитый канадский антитрастовый закон), и за эти 120 лет не появилось какого-то свидетельства доказанного положительного эффекта от их работы. Все, что мы имеем на протяжении 120 лет, — это сборники анекдотов, сборники разных удачных случаев применения антимонопольных законов. Ни один человек, который занимается клиническим испытанием лекарств, не принимал бы решение, основываясь на том, что есть удачные или якобы удачные истории отдельных пациентов, — нужно свидетельство того, что группа, в которой принимают таблетку, систематически значимо лучше себя чувствовала бы, чем те, кто принимает плацебо. Так же и с антимонопольными законами: должны быть свидетельства того, что страны, которые применяют законы, чувствуют себя лучше, чем те, которые не применяют; что те, кто применяет более жесткие законы, чувствуют себя лучше, чем те, кто применяет менее жесткие.
На данный момент наилучшее из имеющихся исследований — исследование американского экономиста Кейта Хилтона — показывает, что строгость антимонопольных законов никоим образом не влияет на уровень цен, а это, собственно, то, во что верят и экономисты, и простые люди — что антимонопольные органы могут снизить уровень цен.
При этом нет пока ни одной крупной страны, которая готова была бы полностью отказаться от антимонопольного законодательства и от антимонопольной службы.
Да, не существует крупных стран, в которых не было бы антимонопольного законодательства, но существуют мелкие страны. И существует, к примеру, Италия, которая до 1990 года не имела антимонопольного закона. Насколько можно судить, это не привело к отрицательному эффекту.
Если ни одна крупная страна не готова отказаться от антимонопольной службы, означает ли это, что спор о том, нужны ли антимонопольщики в принципе, сейчас неактуален? Или какие-то страны готовы обсуждать сокращение антимонопольной службы на политическом уровне?
В политике редко бывают чистые, однозначные победы, политика — это всегда баланс. Поэтому политический спор об антитрасте — это скорее спор о масштабах вмешательства. В Соединенных Штатах Америки этот спор велся довольно давно, и там где-то на рубеже 70—80-х годов возник отчетливый тренд на снижение вмешательства антимонопольных регуляторов. В руководстве американского антимонопольного органа и в прежние годы, и сейчас есть люди, которые весьма и весьма скептично относятся к антимонопольному регулированию. Таков американский интеллектуальный климат.
Специфически российская проблема в том, что количество дел, которые возбуждают наши антимонопольщики, на два порядка больше, чем количество дел, которые возбуждают в любой другой стране.
Речь идет обо всех делах или только антимонопольных? ФАС ведь занимается еще рекламой и другими отраслями…
Я сейчас беру основную категорию антимонопольных дел — дела о злоупотреблении доминирующим положением. Мы имеем дело с правоприменителем, который пользуется более жесткими правилами, чем большинство других юрисдикций, но самое главное, он намного более активно и намного менее избирательно (в плохом смысле слова) эти правила применяет. Количество дел о злоупотреблении доминирующим положением в России в прошлом году составило около 2500. Для сравнения, другие сорок ведущих антимонопольных регуляторов за это же время возбудили меньше пятисот.
Означает ли это, что российские дела, как правило, мелкие?
По итогам 2012 года российская ФАС в рейтинге антимонопольных ведомств Global Competition Review заняла 17 место в мире, получив оценку «хорошо» вместе с регуляторами Австрии, Норвегии, Португалии, Финляндии, Швеции и других стран. В самой ФАС ставят задачу в 2018 году войти в десятку стран с лучшими антимонопольными службами. Для этого, по мнению составителей рейтинга, ФАС нужно улучшить свою деятельность в части использования экономического анализа и исследовать влияние решений антимонопольщиков на релевантных рынках.
Примерно 40 процентов российских дел касаются малого и среднего бизнеса, то есть компаний с оборотом до миллиарда рублей. Эти дела даже в теории выходят за пределы того, что обычно понимается под антимонопольным регулированием.
Что, собственно, держат в голове люди, которые говорят, что антимонопольная служба должна получить больше полномочий? Они представляют себе Фридмана, Дерипаску, Якунина и считают, что с ними-то ФАС и должна бороться. Но в реальности Фридман, Якунин, Дерипаска — далеко не типичные ответчики. Типичные ответчики существенно меньше. Даже если эти мелкие ответчики действительно нарушили закон, тем хуже для закона. Получается, что закон допускает преследование компаний, которые не в состоянии определять ситуацию на рынках. Закон и практика его применения игнорируют такие существенные вещи, как наличие или отсутствие барьеров входа.
Связано ли такое количество дел против мелкого и среднего бизнеса с политикой? Многие считают, что ФАС просто не дают бороться с такими компаниями, как РЖД или «Газпром»…
Мне кажется, дело совершенно не в политике, а в нескольких других простых факторах. Количество по-настоящему крупных дел ФАС сопоставимо с количеством дел других антимонопольных регуляторов мира. Иными словами, фокус ситуации не в том, что мало дел против крупного бизнеса, а в том, что очень много дел против некрупного бизнеса. И вот почему.
Во-первых, в ФАС существует палочная система, такая же, как в полиции. Система антимонопольщиков не задумывалась как палочная, но она так работает. Чем больше дел возбуждают территориальные органы антимонопольной службы, тем лучшее место в рейтингах они получают. Система мотивации вознаграждает именно за вал дел.
За количество дел или за количество выигранных в судах дел?
Формально важно количество выигранных дел, но поскольку суды работают непредсказуемо, то, по крайней мере для работников ФАС, важно просто количество как таковое.
Во-вторых, у ФАС есть обязанность отвечать на жалобы населения, причем в довольно сжатые сроки. Вне зависимости от системы мотивации, ФАС даже в теории сложно заниматься чем-то, кроме ответов на жалобы населения, так как жалоб много, руководство [страны] само стимулировало подачу таких жалоб. Ответы на жалобы, причем в сжатые сроки, — это совсем не то, чем занимается зарубежный антимонопольный орган, который по два года ведет крупное расследование с привлечением нескольких десятков людей с научными степенями. В России это просто массовое обслуживание, другая философия, очень похожая на философию Роспотребнадзора, который, собственно, отпочковался от нынешней антимонопольной службы.
В-третьих, экономическая подготовка антимонопольщиков находится не на очень высоком уровне. Речь, как правило, идет об очень молодых людях, для которых ФАС — первая строчка в резюме. Через пару лет они точно уйдут с этой службы. Они занимаются тем, что и позволяет их квалификация, — массовым рассмотрением довольно простых запросов. Если ты дашь такому антимонопольщику в десять раз больше времени, это не означает, что ты получишь в десять раз более глубокое расследование.
Это касается только региональных отделений ФАС или и центрального аппарата тоже?
Ну, конечно, в первую очередь, разговор о региональных отделениях ФАС. В центральном аппарате положение существенно лучше, уровень экономического анализа глубже, в меньшей степени действует система мотивации. С некоторой условностью можно сказать, что центральный аппарат занимается крупными делами, а валом дел занимаются регионы.
Получается, что численность аппарата ФАС больше, чем в других странах мира.
В российской антимонопольной службе работает в два раза больше сотрудников, чем в двух американских антимонопольных службах вместе взятых, а это самый крупный антимонопольный орган мира. Если считать антимонопольных сотрудников на душу населения, то, по данным позапрошлогоднего рейтинга Global Competition Review, Россия занимает второе место в мире. Первое по численности и второе по плотности.
Из всей нашей беседы я понял, что российская антимонопольная служба нуждается в довольно радикальном реформировании. Есть ли такой вопрос на повестке дня у правительства или это теория?
К счастью, это не теория. В последнее время сформировался довольно широкий консенсус, который во многом разделяет и Игорь Артемьев. Он заключается в том, что антимонопольная служба должна стать более похожей на зарубежные антимонопольные органы, количество дел должно сократиться, а их качество, глубина анализа должны вырасти.
На практике это означает, что ФАС, возможно, откажется от рассмотрения дел, которые не оказывают влияния на ситуацию на рынках, это даст снижение количества дел в 4 раза. Кроме того, есть менее обсужденная вещь — изменение в системе мотивации ФАС. Это способно снизить количество дел еще в несколько раз. То есть всего две меры могут снизить количество дел в десять раз.
Если прибавить к этому повышение оплаты сотрудников ФАС, мы сможем получить совершенно другую службу, и это реалистичная программа на ближайшее время.