Когда ООН любила террористов В годы холодной войны Запад боролся с боевиками, а СССР торговался

В сентябре в ООН прошли очередные бесплодные дискуссии о противодействии все более успешному «Исламскому государству». Тем временем страны НАТО действуют на свой страх и риск, бомбя позиции террористической организации без мандата международного сообщества. Среди потенциальных жертв исламистов — России, США, ЕС, Сирии, Ирана — происходит диалог глухих: в условиях новой холодной войны непонятно, кто кому враг, а кто друг. Все это заставляет вспомнить о безуспешных попытках определить и осудить терроризм на международном уровне во время первой вспышки этой «эпидемии» в 1970-е годы. Тогда Запад безуспешно пытался создать правовые инструменты борьбы с экстремистами, африканцы и азиаты защищали их (как жертв иностранной военщины), а СССР террористы вообще не заботили.

Во время холодной войны между НАТО и Восточным блоком только страны Запада однозначно признавали террористов опасными преступниками. В глазах руководителей стран Азии и Африки они все еще выглядели борцами за свободу против империалистических режимов. СССР же, хоть и был обеспокоен угонами самолетов с целью побега за рубеж, пытался завоевать симпатии третьего мира и демагогически выступал против любого осуждения терроризма. О безуспешных попытках бороться с международным экстремизмом на трибуне ООН и о хитростях западногерманских дипломатов, сумевших протолкнуть нужные постановления в малозаметных комитетах, рассказывает новая книга швейцарского историка Бернхарда Блуменау (Bernhard Blumenau).

Бомбисты и боевики

Хотя терроризм называют чумой XXI века, корни этого явления уходят в давние времена. Первыми террористами можно считать еще древнеизраильских сикариев. Потом были средневековые ассасины, радикалы времен Французской революции... Первым актом международного терроризма можно назвать убийство австрийской императрицы Сиси итальянским анархистом в Женеве в 1898 году. Пули, выпущенные в эрцгерцога Франца-Фердинанда в Сараево, привели к мировой войне. В 1930-е годы убийства австрийского канцлера Дольфуса и югославского короля Александра I заставили Лигу Наций впервые в истории принять документ, определяющий и осуждающий терроризм, однако террор, который в 1930-1950-е годы мировые державы проводили на государственном уровне, снял этот вопрос с повестки дня.

Снова терроризм привлек внимание политиков в начале семидесятых. Это было жестокое время: массовые молодежные протесты шестидесятых пошли на убыль, их участники или включились в нормальную жизнь «буржуазного» общества, или превратились в агрессивных одиночек с оружием — «Красные бригады» в Италии, немецкая «Фракция Красной Армии», американские «Синоптики» (Weathermen). Тем, кто не добился собственной государственности в минувшее десятилетие, — палестинцам, баскам, северным ирландцам — оставалось только перейти к кампаниям устрашения. Разрядка напряженности между сверхдержавами, отказ от прямой конфронтации также способствовали негласной поддержке террористических групп со стороны США и Восточного блока. После бойни в израильском аэропорту Лод и прямой телетрансляции теракта палестинской организации «Черный сентябрь» на мюнхенской Олимпиаде 1972 года в западных странах на высшем уровне признали опасность терроризма, и генеральный секретарь ООН Курт Вальдхайм (Kurt Waldheim) призвал к немедленным действиям международного сообщества против этой угрозы.

Главный террорист — это государство

Однако возникли сложности. За тридцать лет ООН очень изменилась. Хотя в Совете Безопасности заседали те же постоянные члены (СССР, США, Великобритания, Франция, Китай), благодаря обретению независимости десятками народов Азии, Африки и Океании в Генеральной ассамблее большинство голосов получили страны третьего мира. Они и стали задавать тон дискуссиям в ООН, а их интересовала прежде всего борьба с колониализмом и новый экономический порядок. Западным странам это совсем не нравилось: президент Никсон в личной беседе назвал ООН стадом обезьян, ставящим палки в колеса Западу, а в западногерманской прессе действия третьего мира в ООН квалифицировали как Chaosmacht (власть хаоса).

В первую очередь Запад волновало, что ареной терактов, инициированных палестинцами, стала Европа: Мюнхен, угон самолетов, захват заложников в штаб-квартире ОПЕК в Вене. Кроме того, участились случаи убийств и похищений западных дипломатов и общественных деятелей по всему миру — от Латинской Америки до Африки (в 1974 году чадские повстанцы пленили французского археолога Франсуаз Клостр и успешно получили за нее выкуп). И, конечно, десятки терактов европейских радикалов и сепаратистов.

Однако третий мир смотрел на проблему с другой точки зрения. Многие лидеры стран Азии и Африки пришли к власти в результате вооруженной борьбы за независимость, когда они сами не брезговали взрывать колониальных чиновников и брать мирных жителей в заложники. Более того, они нередко считали террористическую тактику единственно возможной при столкновении с заведомо более мощным противником. Палестинцев азиаты и африканцы воспринимали как жертв истинного — государственного — терроризма со стороны Израиля и требовали включать в любые документы о терроризме упоминание об «оправданных» терактах, «направленных против оккупанта». Иначе, по их мнению, новые правовые инструменты могли бы использоваться для подавления национально-освободительных движений и вторжения западных держав на чужую территорию, например с целью ликвидации баз повстанцев.

Советский Союз и его сателлиты придерживались нейтральной позиции. Проблема терроризма мало волновала власти СССР, за одним существенным исключением — захват гражданских самолетов. Диссиденты и евреи-отказники (Ленинградское самолетное дело) таким образом пытались сбежать за рубеж, и СССР не хотел, чтобы на Западе их признавали борцами за свободу (ведь тогда угон рисковал превратиться в ненаказуемое преступление). Впрочем, здесь восточный блок не встретил понимания у стран НАТО: угонщиков продолжали считать политическими эмигрантами, и максимум, что им грозило, — это приговор, вынесенный в западном суде. Поэтому в ООН СССР предпочел, ничего не теряя, выступать на стороне стран третьего мира против «империалистов», пытаясь таким способом завоевать их симпатии.

Итак, по инициативе Вальдхайма в сентябре 1972 года Генеральная Ассамблея вынесла на повестку дня меры по борьбе с международным терроризмом. США предложила проект конвенции, вызвавший шквал критики как оправдывающий колониализм и западные интервенции. Азиатско-африканское большинство внесло в проект резолюции поправки, осуждающие государственный терроризм расистских, колониальных и иностранных режимов, а также указание на «неотъемлемое право всех народов на самоопределение». Вместо конкретных действий резолюция призывала изучать «коренные причины» терактов «проистекающих из нищеты, безысходности, бед и отчаяния» (читай: апартеид и израильские репрессии). Западные дипломаты, впрочем, не расплакались над текстом и проголосовали против резолюции 3034, к радости СССР, воспользовавшегося этим поводом расположить к себе страны Третьего мира.

Резолюция учредила Специальный комитет по вопросам международного терроризма с участием 35 стран. Все семидесятые там велись бурные дебаты о «справедливых и мирных решениях для устранения коренных причин, приводящих к таким актам насилия». Стороны всегда оставались при своем. Генеральной Ассамблее не было представлено никаких конкретных проектов — комитет лишь удерживал вопрос на повестке дня. США откровенно считали его работу бессмысленной. А западногерманские дипломаты решили, что нет худа без добра: пускай азиаты и африканцы используют эту площадку для громких речей о колониальном гнете и борьбе за свободу — тем проще с ними будет договариваться в кулуарах о конкретных вещах.

Немецкая хитрость спасла мир

Потерпев фиаско в осуждении терроризма в целом, Запад не сидел сложа руки и с 1973 года пытался закрыть проблему «по кусочкам». Были выбраны преступления, которые осуждали все, даже СССР (после попытки похищения четырех сотрудников аргентинского посольства в 1970 году) — захваты дипломатов. Работники дипмиссий стали излюбленными жертвами экстремистов: это были публичные фигуры, и ими, как ни парадоксально, правительства могли пожертвовать (да и охранялись они хуже, чем министры и военные). Но даже при относительно единодушном осуждении подобных терактов представители Третьего мира все равно требовали сделать исключение для борцов за национальное самоопределение. Впрочем, после захвата палестинцами посольства Саудовской Аравии в Судане (март 1973 года) дело пошло быстрее, и уже в декабре была принята Конвенция о предотвращении и наказаний преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, включая дипломатических агентов.

Окрыленные успехом, западногерманские дипломаты (допущенные в ООН в том же году), решили двигаться дальше. Теракт Карлоса «Шакала» в Вене в 1975 году дал повод для разработки конвенции против захвата заложников. Однако европейские партнеры Бонна, помня о дискуссиях в Генассамблее, восприняли эту инициативу скептически, и ФРГ пришлось набирать себе союзников среди малых государств. Третий мир снова попытался развернуть резолюцию на 180 градусов и осудить только захват «невинных» жертв (израильтяне и южноафриканцы такими априори не считались). Более того, Ливия потребовала называть заложниками все народы — жертвы расизма и колониализма. Но Бонн был непоколебим: проект лучше отклонить, чем изуродовать (как американскую конвенцию 1972 года).

И немецкая стратегия — оставить бурные дискуссии Генеральной Ассамблее, а реальные переговоры вести в неприметных женевских комитетах — принесла свои плоды. Через три года, при посредничестве США, Югославии, Алжира, Мексики и Ирака, был достигнут компромисс: преступления, совершенные в зоне вооруженных конфликтов, вывели из области действия документа. В 1979 году ООН приняла Конвенцию о заложниках на основе немецкого проекта (резолюция 34/146). СССР пытался помешать этому очевидному успеху западной дипломатии, выдвигая возражения в последнюю минуту переговоров, занимаясь обструкцией — но вместо аплодисментов делегаций Третьего мира получил международную изоляцию: этот раунд холодной войны Запад выиграл.

Более того, в последующие десятилетия, международные правовые акты разрабатывались в рамках секторального подхода, инициированного ФРГ — начиная с протоколов о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, на борту судов, на морских стационарных платформах (1988 год) и заканчивая конвенцией о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 года.

Впрочем, и опасения малых государств — что антитеррористическая риторика будет применяться для решения сверхдержавами корыстных внешнеполитических задач — в последние годы оказались сверхактуальными. Устоит ли в конфронтационных условиях нового «похолодания» между НАТО и Россией утвердившийся в начале 2000-х общемировой консенсус о том, что терроризм является общим врагом всех государств? Время покажет.