«Для реформ нужна политическая конкуренция» Бывший министр финансов Алексей Кудрин о необходимости преобразований в экономике

Что нужно для проведения успешных экономических реформ в России? Почему с реформами медлили в СССР и почему то же самое происходит сегодня? Какова роль человеческого капитала в новой экономической модели? Обо всем этом рассказал бывший министр финансов России, председатель «Комитета гражданских инициатив» Алексей Кудрин в ходе XVII международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, организованной в Высшей школе экономики (ВШЭ).

Опыт советских и постсоветских реформ

В Советском Союзе в середине 1960-х годов была очень серьезная потребность в проведении новых реформ. Это понимали элиты, к преобразованиям стремились, были хоть и робкие, но конкретные программы таких реформ. Даже я, будучи студентом, читал эти проекты. Был очень большой спрос на реформы, и власть даже начинала делать некоторые шаги по направлению к ним. Но затем все это захлебнулось, и на многие годы мы оказались в застое.

Почему мы сейчас говорим, что советские люди оказались не готовы к реформам? В тоталитарных обществах, конечно, есть множество причин, сдерживающих их. Одни из ключевых институтов, тормозивших преобразования в СССР, — это КГБ и цензура.

Эти институты существенно затянули начало реформ и привели советскую экономику к ослаблению, кричащей неэффективности, которая закончилась коллапсом СССР и разрушением системы управления. В работе Егора Гайдара «Гибель империи» очень хорошо показано, как в течение двух-трех лет разрушались один за другим финансовые институты, институты денежно-кредитной политики, балансировки бюджетной системы. Плановая система, с одной стороны, говорила о необходимости повышения жизненного уровня и зарплат граждан, а с другой — об увеличении добычи нефти, поскольку она была в тот момент источником дохода бюджета.

Я работал тогда в Академии наук, и наши труды о необходимости конкуренции в экономике просто запрещали. В моих работах выражение «конкуренция в советской экономике» требовали зачеркнуть, оно не допускалось. Только в 1988 году (я точно знаю дату) это стали разрешать. Была жесткая круговая порука, не допускающая новых идей и мыслей, отличавшихся от генеральной линии руководства.

Мне нравится пример, когда в решении Госплана было два взаимоисключающих постановления. В одном случае направлялись дополнительные бюджетные средства на покупку оборудования, чтобы увеличить производство нефти, а в другом эти же средства направлялись на покупку масла и другого продовольствия, которое было просто необходимо, ведь уже ввели карточки в магазинах и начали образовываться очереди.

Были ли мы как страна с определенными ценностями и культурой не готовы к этим вещам? Я думаю, что Россия давно готова к отдельным реформам, в том числе рыночным. Напомню, что реформаторы 1990-х годов пришли уже на развалины, когда выбирать было невозможно. В 1992 году я работал в Петербурге начальником Финансового управления города. Деньги не работали, товарное обеспечение рухнуло, составлялись списки товаров, которые мы могли обменять в различных регионах. Я собирал директоров, и мы ездили по регионам. Тогда нам было не до формирования плана реформ — потому что нужны были деньги.

Либерализация цен произошла спонтанно и неожиданно, но в течение двух-трех лет мы получили валюту, которой можно было пользоваться. Пусть даже на третий год перехода к рыночной экономике инфляция составляла 300-400 процентов, но на пятый-шестой год она уже была в пределах 20-30 процентов.

Запад признал Россию как рыночную экономику в 2003-2004 годах. Мы сейчас сравниваем нашу экономику с экономиками ведущих стран, у которых есть сильные институты. Я думаю, что мы прошли грандиозный путь, и если сравнить нынешний этап развития и начало реформ 25 лет назад, то в целом они прошли успешно, хотя на этом пути было много перипетий, проблем и противоречий.

Залог успеха реформ

Для проведения успешных реформ нужна политическая конкуренция. В современном обществе она означает возможность населения сделать выбор между разными политическими платформами, теми моделями, согласно которым социум желает развиваться, целями, которые предлагает та или иная политическая партия. Без политической демократии рыночная экономика неэффективна и несовершенна.

В нашей стране пока еще реализуется модель мягкого авторитаризма, характеризующаяся уменьшенными обратными связями между государством и обществом. Публичного выбора до конца не происходит, и такая система (как мы ее называем, вертикаль власти — а я бы это назвал бюрократически-правоохранительной кастой) не отвечает на запросы рынка и на серьезные вызовы. Она менее динамична, более неуклюжа.

Нам необходимо выстраивать как политические, так и экономические институты, которые бы реагировали на эти вызовы, на потребности, формировали новые идеи, запускали их в жизнь, благодаря чему общество бы динамично развивалось. Для этого нужны реформы.

Есть разные примеры начала реформ. В 1992 году, после развала СССР и отмены управленческих органов (Госплана, КПСС и так далее), страна была вынуждена проводить их в совершенно неподготовленной ситуации, в очень быстром варианте. Это, конечно, наложило на реформы того времени негативный отпечаток. В 2000 году преобразования проводились по плану. Тогда была подготовлена программа на десять лет, которая в первое время реализовывалась очень успешно. Экономический рост составил около семи процентов при цене на нефть 35 долларов.

Сейчас мы находимся в ситуации стагнации, торможения реформ. Должны произойти некоторые экономические и политические события, кризисы, которые подтолкнут к ним. Они покажут, что прежний курс неэффективен, не дает роста. Через некоторое время, когда накопится усталость от падения жизненного уровня, от стагнации, дискомфорта в сфере инвестиций, общество начнет генерировать какие-то идеи, в том числе выражающиеся и в создании политических движений, реализующих запрос на реформы.

Почему реформы не проводятся сейчас

Нынешняя государственная система не ощущает толчок кризиса. Она полагает, что можно просто заплатить побольше, перетерпеть, и это не создаст риски для нынешней управленческой команды, которая сумеет убедить общество в том, что все и так хорошо. Повторюсь, здесь политические институты очень важны для того, чтобы обратные сигналы проходили и запрос на перемены четко формулировался.

Cейчас есть и другие факторы, которые обеспечивают консолидацию большинства в обществе вокруг президента по другому критерию — по отношению к Украине и украинскому конфликту. Это на время оттягивает запрос на экономические реформы. Максимум через десять лет мы почувствуем серьезные перемены — и в модели общества, и в большем запросе на демократию.

Но у России существуют и более рискованные пути, связанные с развитием национализма, с его поддержкой, которые приведут к большей нестабильности. В Советском Союзе это привело к децентрализации и развалу страны. Негативные сценарии развития России тоже существуют, и поэтому любая политическая система пытается эти риски оценить и нейтрализовать или обойти. Если этого не случится, если у нас не будет необходимых политических институтов и воли, то мы можем пойти по негативному пути. Но для того, чтобы этого не произошло, есть гражданское и политическое общество, которое все время подталкивает власть.

Если по каким-то причинам такая политическая деятельность в стране будет ограничена, мы можем прийти к ситуации, которая сложилась в последние годы СССР, когда элита не ощутила этих вызовов, заморозив развитие общества. В результате она столкнулись с кризисом, разворачивающимся спонтанно. Быстро на него ответить было невозможно. Это привело к драматическому падению ВВП, жизненного уровня, и только потом, через некоторое время, были предприняты попытки все восстановить.

Мы не застрахованы ни от одного сценария, мы не живем в жестко заданном мире. У нас все-таки многое решает и роль личности в управлении страной, и политическая воля определенных групп населения.

Роль Резервного фонда

Самый большой вызов ближайших трех-четырех лет — сохранение цены нефти на нынешнем уровне (41-43 доллара за баррель). При взятых ранее обязательствах наша бюджетная система должна иметь дефицит около 4,5-5 процентов ВВП. Система не может обеспечить его в условиях внешних санкций, да и крупные заимствования на рынке привели бы к серьезному уменьшению возможности частного сектора делать займы, к повышению ставок, увеличилась бы конкуренция за ресурсы.

Конечно, можно на два-три года растянуть расходы наших резервных фондов. Эти фонды, которые мы создавали, имеют две цели. Первая цель — снизить темпы укрепления национальной валюты в условиях быстрого роста цен на нефть и притока иностранной валюты в нашу страну. Именно этот фактор был решающим, влияющим на макроэкономику Российской Федерации в те годы. Поскольку у нас тогда укреплялся рубль, импорт становился дешевле и наращивался высокими темпами. Его рост необходимо было затормозить.

Вторая цель формирования фондов (вспомогательная, не главная) — закрывать государственные расходы в период падения цен на нефть. Она сегодня оказалась чуть ли не ключевой с точки зрения политики страны, оттягивая вопросы по сокращению расходов, оттягивая структурные реформы в социальной сфере, в пенсионной системе, в структуре государственных расходов. Понятно, что это несколько затормаживает переход к новой реальности и новой ситуации.

Когда мы планировали Резервный фонд, то говорили: «Когда вдруг случится, что цена на нефть упадет до 30 долларов и надолго остановится на этом показателе, то у нас есть три-четыре года на перестройку политики без шоковых для социальной системы, для государства шагов, которые потребовали бы ополовинить или сильно сократить большинство государственных программ, в том числе в поддержке технологий или обороноспособности, в шоковом варианте урезать зарплаты и пенсии».

Без резервов сегодня пришлось бы как минимум урезать наполовину оборонные расходы и на 20-30 процентов снизить зарплаты и пенсии. Даже понимая, что они работают, власть недооценивает их влияния. Но они не навсегда. Они должны были позволить России перейти к другой политике, к которой пока мы, к сожалению, не переходим.

Производительность труда

Необходимо начать формирование человеческого капитала как ключевого ресурса — лифта, обуславливающего конкурентоспособность России. В условиях, когда количество трудоспособного населения ежегодно сокращается на один миллион человек, конкурентоспособность является решающим фактором. Когда мы говорим о переходе от экономики спроса к экономике предложения, то не имеем в виду только наращивание производства. Это должна быть продукция, которая найдет своего потребителя, конкурентоспособная как на внутреннем, так и на мировом рынке.

Когда шла дискуссия о Греции, многие экономисты говорили: в стране недостаточно денег, надо вводить параллельную валюту, дадим еще больше кредитов или вообще простим им долги. Было ощущение, что если дать больше денег, то Греция решит свои проблемы.

У нас частично похожая ситуация: в России низкая производительность труда. Некоторые тоже говорили, что нам нужно больше денег, чтобы попытаться себя обеспечить. Но на самом деле нам нужна другая эффективность труда. Как выстроить наши институты — государственные, правоохранительные, обеспечивающие инвестиционный климат, финансовые, инновационные и образовательные — так, чтобы производительность труда у нас сегодня повысилась в два раза? Вот в чем состоит наша задача. Как только мы сумеем это сделать, когда построим систему шагов к реализации этой задачи, только тогда мы сможем выйти из этой стагнационной ловушки.

Потребности нашего времени

Я все больше склоняюсь к тому, что ценности и институты очень важны и существенно влияют на результаты реформ. Без внимания к этой теме мы не раздвинем новые границы наших возможностей, результатов и эффективности. Очень хорошо, что мы смотрим на лучшие мировые практики и изучаем, как эти институты приживаются (например, более справедливый институт судебной системы). Мы тоже хотим, чтобы у нас работали такие институты, и мы понимаем, что нынешний уровень развития судебной системы, взаимодействия правоохранительных органов и общества, власти и общества, эффективности власти, способности власти себя организовать стал ключевым препятствием для дальнейшего развития.

Что я считаю сегодня основной потребностью нашего времени? Мне кажется, что и элита, и особенно бизнес, а также появившийся средний класс (скоро это почувствует и рабочий класс) понимают, что институты судебной системы, государственного управления, эффективности регулирования систем образования, здравоохранения и полиции работают неудовлетворительно. Мы понимаем, что значит прийти в государственную клинику, мы знаем недостатки системы образования и то, как работает полиция.

Свои базовые функции полиция исполняет, но одно из последних исследований Института проблем правоприменения по заказу «Комитета гражданских инициатив» показывает, что 99 процентов всех доведенных в России до суда дел имеют вероятность закончиться обвинительным приговором. А 57 процентов решений получаются в специальном порядке или по признанию своей вины. Это чудовищно, и мы все понимаем это — такая система не удовлетворяет нынешним задачам развития экономики.

Сложившиеся институты, если мы их не перестроим, скорее всего, приведут систему к стагнации на длительный срок. Я говорю даже не об экономических факторах, неких структурных вещах, а о качестве институтов. Поэтому я уверен, что сейчас мы стоим на пороге создания каких-то новых общественных движений, централизованных преобразований. В целом культура и институты нашего общества позволяют осмысливать это и предъявлять требования о перестройке к власти. Мне трудно сказать, займет этот процесс пять или семь лет, но в целом мы стоим на пороге назревших изменений.