В 2017 году исполнится 60 лет с момента подписания Римского договора — документа, сыгравшего ключевую роль в создании Европейского союза. К этому юбилею ЕС подходит не в лучшей форме, переживая глубокий экзистенциальный кризис. Достаточно сказать, что в марте того же года начнется процесс выхода Великобритании из единой европейской семьи. И это далеко не единственная проблема. Как Евросоюз дошел до жизни такой и как сложится его дальнейшая судьба?
В середине сентября лидеры стран ЕС собрались на саммит в столице Словакии Братиславе. Результаты встречи оказались ожидаемо скромными. Единственное серьезное достижение — решение приступить весной следующего года к разработке планов «общего будущего 27 стран».
Символично, что это совпадет по времени не только с празднованием 60-летия Римского договора, но и запуском переговоров о выходе из Евросоюза Великобритании. Представители этой страны уже сейчас не участвуют в работе Европейского совета — высшего законодательного органа ЕС. Это указывает на необратимость Brexit и делает актуальной дискуссию о судьбе европейской интеграции и будущем Европы.
Европейская интеграция — высшее достижение культуры политического компромисса и решения сложнейших вопросов без использования военной силы. Это уникальный в человеческой истории прецедент добровольного отказа значительной группы государств от части суверенитета. Изначально политической задачей интеграции было поместить Германию и Францию в такой формат отношений и обязательств, который сделал бы войну между ними невозможной. Решение было найдено в виде фактического объединения основных на то время «индустрий войны» — рынков угля и стали.
Поэтому нельзя говорить, что у европейской интеграции были экономические цели. Этот аргумент, кстати, часто приводится критиками Евразийского экономического союза, утверждающими, что ЕАЭС — политический проект, а ЕС — нет. И в том и в другом случае мы имеем дело именно с политикой и геополитическими задачами. Страны-участницы инвестируют в свою безопасность и мир в регионе. Однако достигается это посредством не военных, а экономических инструментов: открытием рынков, постепенным устранением нетарифных барьеров и созданием единых условий ведения бизнеса. Повышение благосостояния граждан важно в этом контексте не само по себе, а как способ укрепления стабильности политических систем. Но интеграция должна вести к равномерному и справедливому перераспределению благ и обязанностей.
Подписание Римского договора. 25 марта 1957 года
Фото: AP
К XXI веку основные задачи европейской интеграции были решены. 10 лет назад, когда отмечалось 50-летие ЕС, встречи лидеров государств Евросоюза были саммитами победителей. К 2007 году был завершен процесс строительства общего рынка, введено в наличное обращение евро, шенгенские соглашения сделали прозрачными границы внутри союза. Произошло самое масштабное расширение Евросоюза на 12 государств Восточной Европы и Средиземноморья. Более того, возник вопрос о следующем шаге — созданию действительно общей экономической политики.
Однако к своему 60-летию европейская интеграция приближается явно не в лучшей форме. В последние годы ЕС превращался во все более сложного партнера, капризного, ограниченного в маневре и обращенного внутрь себя. Как будто чувствующего что с ним не все ладно, но боящегося в этом себе признаться. А сейчас копившийся годами негатив переходит в новое качество. Политические процессы, разворачивающиеся в ЕС, вызывают уже сомнения в том, что этот интеграционный проект сохранится в принципе.
Первый саммит ЕС, прошедший без участия Великобритании. Братислава, 16 сентября 2016 года
Фото: Yves Herman / Reuters
Неудивительно. Современная Европа совершенно очевидно переживает кризис политического, экономического и идейно-интеллектуального характера. Первые его признаки проявились в 2005 году. Тогда фиаско потерпела единственная попытка прорыва к федералистскому будущему — Конституция Европы. Это документ готовился в условиях небывалой по степени демократичности процедуры — широкого европейского конвента, в котором были представлены не только правительства, но и парламенты, отдельные регионы и общественные движения. И все же интересы некоторых государств были учтены в недостаточной мере. Во Франции и Нидерландах документ отвергли — после референдума.
Это, собственно, было ожидаемо. Европейская интеграция была элитным проектом, и вынесение ее важнейших вопросов на всенародное голосование ни к чему хорошему не приводило. В 2005-2008 годах последовали новые мучительные уже закрытые межправительственные переговоры. Результатом стал совершенно новый продукт — Лиссабонский договор о внесении изменений в договор о Европейском союзе. После истории с Конституцией было совершенно ясно, что о федералистском будущем Европы можно забыть.
После вступления нового договора в силу неприятности посыпались на ЕС как из рога изобилия: тяжелейшие экономические потрясения, замедление роста в отдельных странах союза, кризис еврозоны, падение уровня жизни... В 2015 году Европу настигли последствия «арабской весны», которую в 2011-м лидеры ЕС недальновидно приветствовали. В Старый Свет хлынули потоки беженцев и мигрантов. Разразился продолжающийся по сию пору кризис солидарности — демонстративный отказ целой группы стран ЕС принимать на себя часть ответственности за общие проблемы. Максимум чего смогли добиться политические лидеры на последнем саммите ЕС — это активизировать создание общей пограничной и береговой стражи.
Новый удар — референдум в Великобритании и решение граждан этой страны выйти из Евросоюза. Такого в истории ЕС еще не бывало, такого никто не мог себе вообразить. Вся политическая философия единой Европы строилась на том, что в ЕС можно только стремиться. И это подкреплялась очередью из желающих присоединиться к союзу, с которыми Брюссель вел неторопливые и строгие переговоры.
Теперь все иначе, и нет никакой уверенности в том, что примеру Великобритании не последует кто-нибудь еще. Хотя, конечно, положение Соединенного Королевства всегда было достаточно уникальным. И плотно сидящие на игле дотаций из бюджета ЕС нарушители спокойствия в лице Польши или Венгрии вряд ли решатся на резкие движения. Но это не снимает саму по себе проблему выгодности или невыгодности участия в союзе. Пока европейскую интеграцию цементирует Германия — сильнейшая экономика Европы и главный бенефициар общего рынка. Но для тех же Франции, Италии или Испании все уже гораздо менее очевидно.
Сторонники Brexit празднуют победу на референдуме. 24 июля 2016 года
Фото: Neil Hall / Reuters
Особые опасения вызывает то, что возможное осыпание ЕС не препятствует формированию более углубленных и продвинутых форм экономической интеграции на более широком пространстве Северной Атлантики — а именно, постепенному «всасыванию» европейской экономики в экономику американскую. Хотя этому пока всячески противодействуют сами США, также утратившие во многом чувство реальности. Но есть все основания полагать, что в случае избрания президентом кандидата от Демократической партии процесс переговоров о Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве возобновится.
В принципе, ничего смертельного для европейской интеграции в сближении с Соединенными Штатами нет. Важно другое. У той европейской интеграции, которую мы знали, в центре внимания находились институты — независимые посредники, получающие от государств часть суверенитета. Помимо координации взаимодействия стран-членов, институты играли особую политическую роль. Интеграционная модель, заложенная в концепции «транспартнерств», активной роли институтов не требует. В первую очередь потому, что ведущая держава — США — даже теоретически не может представить делегирование своего суверенитета. Если Европа живет в постсовременном мире, то ее важнейший партнер в экономике и вопросах безопасности остается в эпохе модерна.
Неопределенна и судьба главных носителей интеграционной динамики — столь часто критикуемой европейской бюрократии. Спору нет, именно брюссельские чиновники — самые последовательные сторонники Трансатлантического партнерства. Однако при его реализации многие их функции окажутся явно избыточными. Новые правила игры потребуют эффективных и независимых судов, а не тысяч чиновников. Таким образом будет размываться когорта наиболее заинтересованной в углублении интеграции элиты.
Не идет на пользу и то, что отдельные вероятные направления сотрудничества приобрели в последнее время просто анекдотический характер. Уже более четверти века разговоры о необходимости создания единой европейской армии повторяются в ЕС с регулярностью выставок именитых художников в Москве или Нью-Йорке. И примерно с тем же эффектом отвлечения общественного мнения и СМИ от реальных проблем. Особенно пикантно новая порция таких дискуссий звучит в контексте выхода Британии — самой вооруженной страны Старого Света.
Несмотря на колоссальную внутреннюю инерцию, накопленную за несколько десятилетий, европейский проект рискует деградировать. Основная причина тому, видимо, в следующем. Результаты, достигнутые к началу этого века, требовали перехода интеграции на новый этап. То же самое было необходимо для того, чтобы эффективно ответить на вызов кризиса зоны евро на рубеже десятилетий. До некоторой степени это означало централизацию экономического управления в одних руках. Под диктатом Германии были созданы достаточно эффективные регуляторы. Страны ЕС, не готовые исполнять свои обязательства, были поставлены перед выбором — повиноваться или уходить. Задача стабилизации и спасения единой валюты решалась достаточно жестко.
Так же сейчас пытаются решить проблему приема и размещения сотен тысяч беженцев. Странам союза предложили распределить нагрузку более-менее равномерно и в соответствии с объективно оцениваемыми возможностями. Другими словами, и в первом, и во втором случае Евросоюз функционировал как единое государство, материальные блага в котором распространяются сверху. А количество обязательств, возлагаемых на страны, возросло многократно.
Мигранты на римском вокзале. 11 июня 2015 года
Фото: Alessandro Bianchi / Reuters
Возможно, европейские элиты и их представители во власти слишком много инвестировали в проект Европейского союза. Причем в наиболее, пожалуй, скучном его прочтении — в виде бюрократического катка, который, действуя медленно, но верно, должен постепенно стереть национальные различия. Институты нужны, но они не должны подменять собой живую политическую жизнь. Европе необходимо радикально демократизировать процесс принятия важных решений. Политические элиты должны обновиться, нужны лидеры нового поколения, не склонные к самоуспокоенности и не страдающие от беспомощности, как нынешние политики.
Никто не заинтересован в прекращении уникального европейского эксперимента. Он должен развиваться и служить примером другим регионам. Нам всем нужно больше Европы — источника новых идей и вечных ценностей. Но это не означает, что гражданам европейских государств и внешним друзьям Европы нужно больше того Евросоюза, который мы знали последние пару десятилетий. В Европу должна вернуться жизнь, ей нужна динамика и открытость миру. И тогда мы все будем ее поддерживать в борьбе за достойное место в новом веке.