В России слабые регионы регулярно получают дотации из федерального бюджета, но жизнь в них особенно не меняется. Этого и не произойдет, пока там не найдут собственные конкурентные преимущества. Так считает профессор географического факультета МГУ, эксперт по региональной экономике Наталья Зубаревич. Но еще до этого, по ее мнению, в стране нужно изменить систему институтов и начать поддерживать деньгами как раз перспективные, а не депрессивные регионы. И перестать бояться внутренней миграции. Почему риски регионального неравенства преувеличены, эксперт рассказала на Х «Чтениях Адама Смита» в Москве. «Лента.ру» публикует главное из этого выступления.
Модернизация мозгов и дедовский патернализм
Пространство никогда не развивается равномерно. Соответственно, неравенство является основой развития, потому что территории развиваются, опираясь на те или иные конкурентные преимущества.
Я в разные регионы езжу и всегда тестирую публику там: какие у вас преимущества? И вы знаете, тут даже не поведенческая экономика, тут либо тупой патриотизм, либо тупая чернуха. Либо «нет ничего», либо «все у нас отлично». Рациональность — полезная история, когда вы хотите понять страну, и мы попробуем это сделать вместе.
Вот набор конкурентных преимуществ — назовите мне российские конкурентные преимущества, как вы их видите. Ресурсы? Даже не обсуждается. А что-нибудь еще есть? Человеческий капитал — для оптимистов. Еще что-то найдете?
Агломерационный эффект. У нас каждый пятый россиянин живет в городе-миллионнике, на минуточку. Нам есть, вообще-то, как формировать преимущества от эффекта масштаба, экономя на издержках. И в городах не менее важен эффект разнообразия. Есть у нас это? Другое дело, что все это обставлено такими институтами, что они этим преимуществам очень плохо дают реализоваться.
Если мы вспоминаем про неравенство еще раз, территории развиваются по центр-периферийной модели. В России она работает как часы. Все центры самого разного уровня, от райцентров до Москвы, стягивают ресурсы — человеческие, финансовые, — и при хорошо действующей системе взаимодействия эти ресурсы концентрируются, рождая инновации. А потом инновации тихо-мирно распространяются на периферию.
Только проблема в том, что стягивать у нас получается хорошо, институционально все отстроено, а вот сгенерить инновации и потом направить их на периферию в России получается плохо. Как вы думаете, если взять великие «дураки и дороги», что жестче препятствует движению? Дороги, конечно, имеют значение. Без сомнения, в стране с плохой инфраструктурой инновации не очень здорово распространяются. Но вы обратили внимание на то, с какой скоростью пролетел страну сокол телефонизации? Ведь получилось! Частный бизнес поставил все, что нужно. Сейчас — интернет. Медленнее, но пролетает. А вот модернизация образа жизни, мозгов, уход от патернализма нашего дедовского как-то вот туда, на периферию, не очень двигается.
И здесь вопрос не только дорог. И здесь вопрос скорее не дураков. Институтов и ценностей. С ценностями проблема.
Фото: Aly Song / Reuters
Страна середины без преимуществ
Теперь вот наша дифференциация. Тоже картинка, которую я везде показываю. Если вам будут ставить, что мы страна чудовищных различий, — расслабьтесь и попробуйте не обращать внимания. Мы — страна безумно большой середины без явных конкурентных преимуществ. Потому что те, кто наверху — все их знают, это Тюменская [область] с округами, Сахалин, Москва, — у них все в порядке, либо это агломерационный эффект суперразвитых городов, либо это огромная концентрация ресурсов. Если мы берем аутсайдерскую группу, то ее тоже все знают.
Но беда-то в том, что у нас относительно развитых немного. А вот эта зона [средних регионов] — гигантская. Это значит, страна в большинстве территорий имеет такой невнятный набор конкурентных преимуществ, который надо еще от пыли очистить и под микроскопом посмотреть. И тогда сразу диагноз. Если явных конкурентных преимуществ нет, то вы не пробиваетесь через барьеры российских институтов, правил игры. Поэтому без институциональной расчистки эта середина не вылезет, она так и будет полуполная-полупустая. Это ведь не только точки, регионы. Это люди.
У нас ровно так же в регионах-лидерах каждый девятый живет, приличная, почти пятая часть, — в относительно развитых, что радует, ведь это перспектива, это надежда. Но почти две трети — опять середина. С аутсайдерами явно не заморачивались. Для такой страны, как наша, это не так много. Можно перераспределять, и ничего смертельного в этом нет. Проблема России не в неравенстве, еще раз. Проблема в гигантской середине, малоподвижной, мало меняющейся вследствие кирпича плохих институтов и отсутствия явных преимуществ.
Будет ли это меняться? Сможем ли мы выйти из этой колеи? Вот вам прогноз Росстата. Это структура инвестиций по 2017 году. Куда пошли деньги в России? Почти 15 процентов всех инвестиций в стране — Тюменская область с автономными округами. Вопросы есть по слезанию с нефтяной иглы или вам все понятно? Вторая порция — 12,5 — Москва. Добавляем, по-честному, еще четыре с лишним, итого 17 — Московская агломерация. Вопросы есть? 30 процентов всех инвестиций в стране пошли в территории с суперконкурентными преимуществами. Вот и все. Эта матрица воспроизводится.
О значении нефтегазовой ренты
Теперь обратите внимание, как она еще институционально дополняется. Ведь преимущество Москвы как крупнейшей агломерации объективно: концентрация всего и вся, это все работает. Но помимо этого — суперинституциональное преимущество столичного статуса в сверхвертикальной стране.
Вы здесь такие крутые и умные, потому что живете в агломерации, но у вас или у ваших родителей, друзей заведомо больше доходов еще и потому, что столица стягивает почти все качественные рабочие места, за исключением тех, которые немного перепихнули в Санкт-Петербург. Вы знаете, как это происходило. Рента просто перешла в Санкт-Петербург, и он ожил. Генерятся новые рабочие места. И, в том числе, за счет того, что туда переехала «Газпром нефть», «Газпром» уже доползает окончательно. Появляется спрос, появляются качественные рабочие места в сервисах.
Фото: Сергей Карпухин / Reuters
Посмотрите на долю Москвы и Санкт-Петербурга. Питер в 2,5 раза меньше. Вот вам, институты имеют значение. 42 процента всей внешней торговли, включая 42 процента экспорта, сидит в Москве. Москва, что, нефть с газом качает? Нет, она просто централизует на столицу за счет штаб-квартир.
Поклонник вы Собянина, не поклонник, это не суть важно. Давайте обратимся к цифрам. Если взять расходы всех бюджетов регионов, на транспорт, от 60 до 69 процентов — это доля Москвы. Вы понимаете, что может этот город сделать? А если мы возьмем не к ночи будет упомянутое благоустройство, то это под 60 процентов. Вся остальная страна благоустраивает себя на 40 процентов, а Москва — на 60. И ни в чем себе не отказывайте в других регионах, когда соберетесь все это делать. Это же фикция. Но это фикция ровно потому, что стяжка денег на Москву фантастическая. И у них деньги не потому, что Собянин крутой, а потому, что страна с точки зрения налогов так устроена.
Мертвому не больно
Ключевой вопрос — где сидят самые глубокие барьеры, которые нужно преодолевать. В том числе, может быть, через либеральную идею, хотя мой внутренний голос мне говорит, что она будет преодолеваться через левую идею, и этот риск — он, в общем, понятен.
Обратите внимание на дифференциацию регионов Российской Федерации. Вы увидите, что, как и во многих странах, неравенство между регионами росло, а потом аккуратненько начало падать. Мы еще не досчитали последние два года, там они довольно стабильные. Почему стало сокращаться экономическое неравенство, можете догадаться? Примерно с середины нулевых? В середине нулевых у нас перло, как больше никогда не было. У нас были годы, когда реальные доходы населения росли на 11 процентов.
Правильно — нефтяная рента поперла. У государства появились ресурсы на перераспределение. Деньги перекидываются в менее развитые регионы, идут в их бюджеты. Соответственно, расходы на образование растут, на здравоохранение, соцзащиту, культуры и далее по списку, и это все считается ВРП (валовой региональный продукт — прим. «Ленты.ру»). Перераспределение мощной нефтяной ренты смягчило экономическое неравенство.
Неравенство по доходам сокращалось до последнего кризиса 2015 года, сейчас легло на дно. И это означает, что мы страна, которая смогла довольно прилично снизить межрегиональные неравенства по доходам. Хорошо это или плохо? Отвечу — хорошо.
Теперь смотрите: мы, казахи, Украина. Кто как развивается? По неравенству региональному мы были с Казахстаном примерно одинаковыми. Две нефтегазовые страны, судьбы похожи. И вы видите, что мы начали смягчать [региональное неравенство] в середине нулевых, а казахи немного подумали в эту сторону, а потом остановились. Там особо насчет социальных вещей не заморачиваются, там гораздо более жесткий либеральный режим. И только Украина демонстрирует устойчивое нарастание неравенства. В чем причина? Нет ренты. Нечем выравнивать. Жизнь идет так, как она идет. А она идет по-простому. Те территории, — вы помните, с чего я начала? — где есть конкурентные преимущества, они больше, сильнее притягивают инвестиции бизнеса, развития, и неравенства позже из них вырастают.
Совсем другая ситуация на рынке труда, то вверх, то вниз. Давайте я вам вопрос детский задам. Есть регион, в котором все плохо, всегда, и рабочих мест нет. Есть регион живой, в котором создаются рабочие места. В кризис где положение ухудшится сильнее? В живом. Потому что мертвому не больно. Поэтому у нас рынки труда демонстрируют сближение в кризисы [между Россией, Казахстаном и Украиной] и разрывы [в благоприятный период]. У нас вообще рынок труда, хоть мы его обычно плохим считаем, абсолютно четко реагирует на ситуацию. У Украины тоже, как-то. А вот чудесный Казахстан, который забил на экономические циклы. У них система регистрации безработицы близка к никакой, у них уровень безработицы один процент. Все хорошо. Так что если вдруг захочется подрихтовать картинку…
Почему я и говорю, что мы абсолютно не самый жесткий вариант. И эти вопли, крики… Я даже как-то у президента прочла фразу, что в 80 раз душевой ВРП больше у богатого Ненецкого автономного округа, чем у бедной Ингушетии. Так вы как считали? Вы, на минуточку, стоимость жизни заложили? Вы понимаете, что регион, в котором 50 тысяч живет [Ненецкий автономный округ], его вообще сравнивать ни с чем нельзя. Знаете ли вы, что там половина людей — это вахтовики, если не две трети? Они в знаменателе «подушевки» не сидят.
Не надо приписывать стране экстремальных проблем там, где у нее их нет. У нас слишком много реальных, больших и тяжелых, проблем.
Мы прилично выравнивались, особенно по доходам; казахи утомились на этом пути, и в кризис уже пошел рост неравенства.
Фото: Александр Подгорчук / РИА Новости
Догоняющие страны делают ставку на сильные регионы
Теперь про то, как живут другие, что они делают. Потому что, если читать документы о региональной политике, становится плохо, потому что: а) за все хорошее против всего плохого, а так не бывает, все имеет цену; б) чудная невнятица стратегических направлений. Вот сейчас я вам рассказываю картину жестко, как она есть в мире.
Логика номер раз: догоняющие страны делают ставку на сильные регионы. Потому что они бегут быстрее и тащат за собой страну. Развитые страны гораздо более гуманитарно-ориентированные, долгое время просто кормили трансфертами менее развитые регионы. Это, конечно, Евросоюз. Толку оказалось немного. И потом, где-то в нулевых, поменяли стратегию: в более слабых регионах стали искать точки роста, методами проектного финансирования начали их вытаскивать.
У кого что получилось? Конечно, чемпионы мира по неравенству — кто говорит Бразилия, кто говорит Китай. Я спорить не буду, это смотря что считаете, [индекс] Джини или фондовые коэффициенты. Мы рядом с ними, даже чуток помягче.
Первое, что было сделано в Китае, — стимулирование массовой миграции в территории с конкурентными преимуществами. У нас такое происходит? Даже стимулировать не надо! Руки в ноги и — в Москву. В крайнем случае — в Питер. Но они [Китай] стимулировали миграцию к побережью, и они стимулировали в крестьянской стране с низкой мобильностью. И у них это получилось. Гигантский переход.
Теперь вот вам [большое] китайское неравенство. И они живы до сих пор и продолжают развиваться. Я понимаю, что у Китая могут быть какие-то проблемы, как у всех, но, в общем, я бы из-за них сильно не заморачивалась с точки зрения пространственных диспропорций. Восточный пояс — суперконцентрация экономики. Уже заходит экономика вглубь, и даже на тяжелую периферию, кроме Тибета. В Сычуане уже все неплохо. [Развиваются] точки, где месторождения нефти либо крупный региональный центр. На стыке с казахской границей они сделали очень приличную зону. Поэтому китайцы в этом смысле предельно рациональны и, я вам честно об этом скажу, очень умны в своей территориальной политике.
И вы знаете, там есть очень важная вещь. Первое — они играют вдолгую, и второе — они не любят себя пугать, как мы. То китайская угроза, то европейская угроза, то американская… Они просто делают по уму и долгу.
Чем они отличаются в своей политике? Они видят дифференцированные цели. И для востока страны, который уже развит, это усложнение экономики, рост потребления, развитие агломераций — все по уму. На территориях северо-восточных, где советская индустриализация, — убирать советское железо, пускать частный бизнес, учить людей. И идти из побережья вглубь у них получается. И на западе, в слабо развитых территориях, — инфраструктура, города, образование. То есть точки, за которые они эти территории вытаскивают.
Вот когда вдруг вам на глаза попадется «Стратегия пространственного развития Российской Федерации», она выпущена будет в декабре, ради интереса сравните, что я вам рассказывала про Китай и что «нарожали» мы. С констатацией там все неплохо, но у нас с вами директивно назначены 40 агломераций, которые мы будем развивать, директивно назначены специализации регионов… Ну, вперед и с песней. Очередная «хотелка». Потому что нет трезвого взгляда.
Что в развитых странах? Вы знаете, здесь уже картинка, когда вошла Центрально-Восточная Европа, и она поразительная. До какой степени наши соседи по карте слева, бывший соцлагерь, делают ставку на развитие сильных регионов. То есть это регионы пристоличные, где-то приморские, где-то граница с развитыми западными странами, потому что всегда плюс — перепад цен, стоимости рабочей силы, инфраструктура и электроэнергия выгодны. И вот вы видите, каким было неравенство между странами и что с ним стало [оно снижалось] и каким было неравенство между регионами внутри стран. Оно не только сохранилось, оно даже маленько выросло. То есть ценой опоры на регионы с конкурентными преимуществами вытаскивается вверх скорость развития всей страны.
И это то решение, которое должны были принимать мы. Но у нас получилось то, что получилось: гиперстоличная агломерация, нефть и газ. Да, страна большая, издержки территориальные есть, но нельзя ли бы как-то поумнее?
Важная история, почему европейцы выравнивают, но они выравнивают не столько экономическое развитие, они пытаются выравнивать домашние хозяйства. Людей, по-простому. То есть нельзя допускать большого разрыва уровня жизни. И выравнивают они не столько через региональную, сколько через очень сильную социальную политику. Лучше, больше помогают бедным домашним хозяйствам. А, поскольку в отстающих регионах доля бедных домашних хозяйств выше, как следствие, происходит некоторое выравнивание и межрегиональных различий.
Устранение неравенств — вопрос морали
(...) Благодаря нефтегазовой ренте мы стали страной с меньшей дифференциацией между регионами. Но тем не менее мы страна с латиноамериканским уровнем неравенства между доходными группами в целом по стране (в 16 раз коэффициент фондов), а в регионах — до 17-18. То есть внутрирегиональное неравенство подоходных групп. Проблема не в межрегиональном неравенстве доходов. Проблема в диком социальном неравенстве по доходам как в целом по стране, так и внутри регионов.
Попробуем как-то суммировать то, что я вам сказала. Будет две стороны. Первая будет близка к либертарианской идее: не режьте курочек, несущих золотые яички. Не мешайте экономически сильным регионам развиваться быстрее. Не отдирайте у них такое количество денег, что это замедляет их экономическое развитие. Знайте меру.
И второе — социальное неравенство обязательно должно смягчаться. И ведь это вопрос не только политических последствий. Это вопрос морали в обществе, это вопрос социальных лифтов для значительной части людей. Поэтому каждая страна на этой кривой [дилемма «равенство — эффективность»] (в каждый момент времени она может быть разной, и решение может быть разным) сдвигает свой выбор либо в сторону роста эффективности, но тогда с равенством будет напряженка, либо в сторону роста равенства, но, пардон, тогда будут вопросы с эффективностью, то есть скоростью развития.
Прежде чем я перейду дальше и покажу, как мы-то это делаем, у меня вопрос к аудитории. Будет три ответа: первое — сдвигаться в сторону эффективности, второе — сдвигаться в сторону равенства, потому что жуть у нас что творится, и третье — все оставить как есть, как-нибудь разберемся. Я его задаю потому, что мне нужно сравнить поведение государства и отношение аудитории.
Теперь я попробую вам объяснить, почему этот вопрос имеет значение. Потому что от того, как мы принимаем решение, формируется наша бюджетная политика — основной механизм выравнивания. Первое, и печальное: оставить регионы в покое, дать им те деньги, которые они зарабатывают, и дальше жить, как живется не получится. Потому что мы страна с чудовищными масштабами перераспределения, от которых мы быстро не уйдем. Как вам картинка последнего [2014-го] нефтяного года, когда еще цена была высокой? 27 процентов всех налоговых доходов федерального бюджета давал Ханты-Мансийский автономный округ, а три региона, с Москвой и Ямалом, — половину всех доходов. Вот [в 2016 году] грохнулась нефть, и вы видите, что теперь четыре — Питер добавился — дают больше половины. Как будете отпускать регионы на свободу, как потопаешь, так полопаешь, поработай сам, при таком адском неравенстве налоговой базы?
Фото: Илья Наймушин / Reuters
Причем государство собирает прежде всего рентные налоги, это налог на добычу полезных ископаемых, и, во-вторых, государство берет НДС, у которого очень сильный агломерационный эффект. Потому что конечное потребление — Москва, Московская область, Питер — там самый большой сбор НДС. Вы как это раздадите регионам? Потому что еще больше вырастут неравенства между [регионами с] суперконкурентными преимуществами и всеми остальными.
В двух словах — как шла наша политика поддержки. Доля дотаций в целом по доходам бюджетов субъектов Федерации все время снижалась. Наше государство стало маленько либеральным. Я скажу поточнее. Наше государство в 2015-м, 2016-м, 2017-м имело дефицит бюджета. И когда у вас дефицит федерального бюджета, что надо делать с регионами? Ну, маленько сэкономить. В 2017-м только начали добавлять, потому что выборы были на носу.
Теперь смотрите на уровень дотационности. Вам нравится вот это? От 85 до, где-то у Ямала, у Москвы, 2-3 процентов. То есть если мы не будем перераспределять, а бюджет — основной инструмент выравнивания, то у нас с вами получится интересная картинка. Как будет воспроизводиться человеческий капитал в слаборазвитых регионах? Ответа на это нет.
Геополитика вместо борьбы с бедностью
Ответ есть на то, почему мы перераспределяем именно так, как мы перераспределяем. (…) Россия не просто много перераспределяет. Она перераспределяет еще и непрозрачно.
Кому мы помогаем? Мы уже договорились, что помогать надо бедным, слабым. Вопрос: эти приоритеты соответствуют критериям бедности? 11 процентов — Дальний Восток (это не критерий бедности; это критерий очень высоких бюджетных издержек, там очень дорого все содержать), 11 процентов — республики Северного Кавказа, и рост с 4 до почти 7 процентов доли Крыма с Севастополем. Это про бедность или про геополитику?
Теперь, как мы довыравнивались. Потому что, помните, принцип оспаривать невозможно. Разбираться нужно в инструментах. И здесь много чего скрывается. (…) Мы дораспределяли чаще всего так, что, если ты бедный, чего тебе трепыхаться, все равно догонят до какого-то стандарта, это где-то 70 процентов от среднедушевых расходов по России. Кто наверху? Два типа: у кого нельзя отнять налог на прибыль и на доходы физлиц, и второе — кто считается главным геополитическим приоритетом. Калининград немножко другая история, там особая зона. Вот как мы выравниваем. Может, в этой модели надо что-то поправить?
И вот я подвожу как бы итог. Мы много берем у экономически сильных регионов? Да. Но мы берем в основном рентные или квазирентные налоги, и это более или менее справедливо. Потому что западносибирскую нефть поднимала вся страна, и дивиденды не могут идти только в Тюменскую область с округами.
Второе. Мы большое перераспределительное государство? Да. И это наша беда, потому что большое перераспределительное государство — это много бюрократии со своими частно-групповыми интересами.
Далее. Мы должны перераспределять? Да, конечно. Но по более прозрачным критериям и не так, «заборчиком», а все-таки дифференциация должна быть между теми, кто топает лучше и топает хуже.
Что еще мы пытаемся делать? Как избавиться от нашей родовой проблемы? Первое: ну если у Москвы так все отлично с рентой, давайте мы и Питеру эту ренту пересадим? Вот, «Газпром» уезжает в Питер, «Газпром нефть» уже там, а Валентина Ивановна Матвиенко вообще родила гениальную идею: а давайте все крупные российские компании рассадим по городам-миллионникам? Вы представляете, какая прибыль будет у «Аэрофлота»? Уже «Сапсанов» давно не хватает, а так летать-то мы будем по всей стране. Конечно, это маразматические предложения, связанные с рентоориентированным мышлением. Это беда российская — видеть прежде всего ренту.
Второе. То, что мы наделали особых экономических зон, стимулирующая политика, — толку грош. Потому что маленькие, плохонькие, и, когда у вас есть вот такая дырочка вымытая, а тельце все еще покрыто коростой, в этой дырочке экономики как-то много не становится.
Про программы развития рассказывать даже не буду, там одна печаль.
Главное в России — не неравенство. В России главная проблема — чудовищные институты, которые задавливают регионы, не имеющие суперъявных конкурентных преимуществ. Это первое.
Второе. У нас не получится хорошо реализовать либертарианскую идею дерегулирования, децентрализации. Не верьте тем, кто будет говорить «сбросим налоги». А что мы можем сбросить? Налог на прибыль, НДС и НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых — прим. «Ленты.ру»). НДПИ — значит, жирные коты получат еще больше. НДС — Москва уже лопается от денег, а получит еще больше.
Фото: Kai Pfaffenbach / Reuters
Нет простого решения. Это беда. Можно поукрупнять все к чертовой матери, [сделать] 5-6 субъектов, но тут-то я начну беспокоиться о территориальной целостности Российской Федерации.
Если мы будем внедрять хоть какие-то вменяемые институциональные меры, пожалуйста, имейте в виду, платой за это будет рост территориального неравенства. Это неизбежно. А вот вопрос по социальному неравенству требует отдельной дискуссии, потому что это не только помощь государства, это инвестиции в человеческий капитал, и они должны быть терпимо сопоставимы на разной территории. В вашей аудитории, я надеюсь, не надо опровергать лозунг «хватит кормить Кавказ»? Я очень устала его опровергать. Ну, пожалуйста, инвестируйте в пенитенциарную систему, у вас всегда есть альтернатива, ни в чем себе не отказывайте. Или в ФСБ на территории Северного Кавказа. Я предпочитаю инвестировать в человеческий капитал. А мобильность России будет расти, и следующие поколения будут более свободны в выборе.
Но я бы сказала так. В моем понимании все очень просто. Быстро в стране ничего не изменится. У регионов права выбора очень мало. У нас вертикальная, очень жесткая система. А у человека право выбора все равно остается. И шоб оно у вас было.