В последние недели словосочетание «формула Штайнмайера» выучили, кажется, все. Документ, призванный установить долгожданный мир в Донбассе, на Украине вызвал волну протестов. Их участники считают, что соглашение повлечет за собой предательство интересов страны и утрату суверенитета. Однако, рассуждая о последствиях применения «формулы», эксперты часто забывают о предыдущей миротворческой миссии Франка-Вальтера Штайнмайера, чье имя в Грузии ассоциируется с войной 2008 года, точнее — с попыткой ее остановить. «Лента.ру» вспомнила и проанализировала этот прецедент.
Замороженный конфликт
К моменту вмешательства Штайнмайера в грузино-осетино-абхазский конфликт он был уже гораздо старше и запутаннее, чем донбасский. Абхазия потребовала возвращения своих культурных и политических прав еще на излете существования Советского Союза. Решение о восстановлении статуса союзной республики, который Абхазия имела до вхождения в состав Грузии в 1921 году, было принято на народном сходе в 1989-м. Год спустя Верховный совет страны подтвердил это решение декларацией о суверенитете.
В 1990 году на выборах в Грузинской ССР победила партия «Круглый стол — свободная Грузия», во главе которой стоял диссидент Звиад Гамсахурдия. Его политическая сила взяла курс на отделение от СССР под лозунгом «Грузия для грузин». Несмотря на то что политика Гамсахурдии быстро потеряла популярность, и он был свергнут, его преемник Эдуард Шеварднадзе также взял курс на силовое решение грузино-абхазского конфликта. Боевые действия закончились к 30 сентября 1993 года и закрепили статус Абхазии как независимого, но непризнанного государства.
Подобные процессы к моменту развала СССР шли и в Южно-Осетинской автономии, жители которой были не в восторге от желания Гамсахурдии построить в Грузии унитарное государство. В 1990 году там также приняли декларацию о суверенитете и обратились к советскому руководству с требованием признания самостоятельности республики Южная Осетия, что спровоцировало военные столкновения с грузинами. Как и в ситуации с Абхазией, они продолжились при Шеварднадзе и завершились в 1992 году под давлением России, которая ввела миротворцев на спорную территорию.
Солдат внутренних войск МВД СССР и местный житель
Проверка документов на блокпосту в связи с введением особого режима поведения граждан на всей территории Абхазии из-за грузино-абхазского конфликта. 1989 год. Фото: Цигарели / РИА Новости
Грузия поняла, что не может разрешить этот конфликт лишь силой, и сосредоточилась на решении внутренних проблем. Первые переговоры о формате будущего взаимодействия между Грузией и Абхазией прошли в 1993 году. При посредничестве России 1 декабря был принят Меморандум о путях нормализации обстановки в Абхазии. Он не устраивал обе стороны — документ не закреплял ни территориальную целостность Грузии, ни суверенитет Абхазии.
4 апреля 1994 года при посредничестве России, ООН и ОБСЕ стороны подписали «Заявление о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта». Тогда же на территорию Абхазии были введены российские миротворцы. Документ снова оказался бесполезен. Абхазы остались недовольны тем, что их принуждали принять изгнанное во время войны грузинское население, а в Тбилиси не могли согласиться с признанием Абхазии самостоятельным субъектом международных отношений.
Попытки помирить Сухум и Тбилиси с помощью соглашений продолжались с 1994 по 2002 годы. Переговоры велись с разной степенью интенсивности и, несмотря на заявленную цель разрешения конфликта, заключались лишь в обеспечении безопасности на грузино-абхазской границе. Казалось, что ситуация изменится к лучшему после «революции роз», которая привела к власти молодого Михаила Саакашвили. Поначалу он дал гарантии невозобновления военных действий, однако вскоре после этого провозгласил курс на восстановление территориальной целостности Грузии и решил активизировать конфликт с Абхазией.
Обострение
Главными целями своей политики Саакашвили объявил интеграцию в структуры НАТО и Евросоюза. Для этого ему необходимо было разрешить существующие территориальные проблемы. На Западе курс Саакашвили получил поддержку — возможно, именно поэтому грузинский президент решил, что у него развязаны руки. Кроме того, иностранные «советники» помогли с реформами и реорганизацией грузинской армии.
В июле 2006 года части грузинской армии и подразделения МВД вошли в Кодорское ущелье, которое Сухум считал частью абхазской территории. Формально — для борьбы с местными вооруженными формированиями, представлявшими угрозу грузинской безопасности.
Грузинские военные в Кодорском ущелье, 2006 год
Фото: Иракли Геденидзе / РИА Новости
Абхазия сочла это нарушением соглашения 1994 года и свернула все переговорные процессы. Кроме того, в селе Чхалта, расположенном в Кодорском ущелье, грузины учредили «правительство Автономной Республики Абхазия в изгнании». Его целью было показать, что конфликт разворачивается не между субъектами государственности, а лишь между кланами, делящими абхазские земли.
Однако международное сообщество отреагировало совсем не так, как рассчитывал Саакашвили. Резолюция Совета безопасности ООН констатировала рост напряженности в регионе «в результате специальной операции Грузии». От Тбилиси потребовали «серьезно отнестись к обоснованной озабоченности абхазской стороны по поводу безопасности, избегать шагов, которые могли бы быть восприняты как угрожающие, и воздержаться от воинственной риторики и провокационных действий».
В связи с этим Саакашвили начал сразу две кампании. Одна из них была тихой и предполагала постепенное наращивание сил на границе, а вторая была пиар-акцией, призванной повысить симпатии международного сообщества к Грузии и показать миру «настоящего» агрессора, оправдав тем самым любые меры по защите своей безопасности.
План Саакашвили
28 марта 2008 года грузинский лидер призвал власти Сухума немедленно сесть за стол переговоров. «Мы предлагаем Абхазии неограниченную автономию в составе Грузии, полный федерализм, гарантии безопасного и мирного развития в рамках единого государства», — заявил он.
Позже Саакашвили подготовил пакет действительно заманчивых предложений для абхазов. Согласно им, в грузинскую конституцию вносились изменения, которые учреждали в стране пост вице-президента. Этот пост закреплялся за абхазами. Вице-президент имел право вето на любые решения, которые могли бы ограничить или ущемить права абхазов на развитие их языка, литературы, культуры и самобытности. Также на территории республики предполагалось создание свободных экономических зон.
Михаил Саакашвили
Выступление во время саммита НАТО в Грузии, 2008 год. Фото: коллекция Нино Мелия / РИА Новости
Вот только предложения эти сильно запоздали и были заранее обречены на провал. Абхазия приняла Акт о независимости еще в 1999 году, так что предлагать автономию уже фактически состоявшемуся, пусть и непризнанному государству, было довольно странно. Кроме того, предложения Саакашвили так и остались его заявлением на выступлении в Грузинском фонде стратегических и международных исследований и не были оформлены ни в какой официальный документ.
Зато они совпали со временем подготовки Бухарестского саммита НАТО и создали иллюзию активных действий Грузии по мирному урегулированию конфликта. Мировое сообщество уверилось, что именно у грузинских инициатив есть потенциал реального завершения конфликта, а Абхазия лишь тормозит переговорный процесс. И это несмотря на то, что параллельно грузины наращивали военное присутствие на границе, а их самолеты регулярно заходили в абхазское воздушное пространство.
Поэтому, когда страны оказались на пороге войны весной 2008-го, представители Запада охотно протянули руку помощи грузинам в вопросе урегулирования.
По немецкой формуле
Первой западной инициативой по решению конфликта стала совместная резолюция США и Грузии «О статусе внутренне перемещенных лиц и беженцев из Абхазии (Грузия)». На голосовании в ООН она провалилась, а динамика голосования наглядно показала, что Европа придерживается совсем другого взгляда на разрешение этого конфликта. Это и было выражено в инициативе Франка-Вальтера Штайнмайера, который предложил свой план мирного урегулирования в июле 2008 года.
18 июля Штайнмайер озвучил свой план на встрече с президентом Абхазии Сергеем Багапшем: сначала решение проблем с безопасностью на границе и возвращение беженцев и перемещенных лиц, затем экономическая реабилитация региона с помощью грузинских инвестиций, а уже потом решение политического статуса Абхазии в будущем. Примечательно, что его нынешняя «формула» по Донбассу сильно напоминает пакет предложений, изложенных в 2008 году.
План немедленно вызвал критику официального Тбилиси, причем сразу по многим пунктам. Во-первых, грузинские власти считали, что основной проблемой является возможность российской агрессии в регионе, а не напряженность на грузино-абхазской границе. Из этого проистекало второе возражение — план не предусматривал вывода из зоны конфликта российских миротворцев. Кроме того, грузины не видели смысла обсуждать политический статус Абхазии. Для них этот вопрос был предельно ясен — Абхазия является частью унитарной Грузии.
Президент Абхазии Сергей Багапш (слева) и министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер
Встреча в городе Гали (Абхазия), 18 июля 2008 года. Фото: Владимир Попов / AP
Официальный Сухум тоже остался не в восторге. Правительство Абхазии сочло, что план, в первую очередь, отвечает грузинским интересам, ведь именно Тбилиси постоянно поднимал вопрос беженцев. Вопрос с безопасностью на границе также вызывал опасения, ведь и эту ситуацию можно было развернуть под грузин. Ну и вопрос с политическим статусом были готовы обсуждать не все — людей, считавших вопрос с абхазской независимостью давно решенным, было немало с обеих сторон.
Впрочем, абхазы были готовы применить план Штайнмайера с рядом оговорок. Например, начать мирное урегулирование с полного отказа от применения политических и экономических санкций между двумя странами. Второй шаг предполагал двусторонние переговоры по урегулированию государственно-правовых отношений при международном посредничестве. На этих переговорах предполагалось принять конкретные документы в сфере двустороннего сотрудничества. Уже после этого Абхазия была готова рассматривать вопросы по возвращению беженцев.
Эти предложения не успели даже обсудить. Практически сразу после того, как Тбилиси получил ответ Сухума, грузинские войска напали на Южную Осетию, Россия в ответ ввела в регион свои войска, к которым также присоединились силы Абхазии. По завершении конфликта Москва официально признала независимость республик, а Тбилиси из-за этого разорвал с ней дипломатические отношения. Все принятые ранее соглашения по урегулированию конфликта в регионе потеряли актуальность.
***
Сейчас на фоне подписания «формулы Штайнмайера» Украиной и самопровозглашенными республиками Донбасса возникает большой соблазн кивнуть на предыдущий провальный опыт президента Германии в качестве миротворца. Однако это было бы некорректно.
Провал инициативы Штайнмайера в 2008 году был обусловлен не его личностью или содержанием мирного плана, а отсутствием у грузинского руководства воли к политическому урегулированию. В сущности, Саакашвили не нужен был мирный план, ему нужно было показать, что инициатором переговоров выступает здесь он, а абхазы полностью недоговороспособны. Это легитимизировало бы силовое вмешательство и разрешение конфликта военным путем.
Для успеха подобных формул необходим ряд факторов. Во-первых, в них должна быть заинтересована более сильная в военном отношении сторона конфликта. То есть для нее издержки от возобновления военных действий должны быть выше, чем от их прекращения. У грузин заинтересованности не было. И у президента Украины Владимира Зеленского она вряд ли появится. В случае продолжения массовых акций националистов издержки от мира для украинского президента будут куда выше, чем от войны.
Выступления против урегулирования по «формуле Штайнмайера» в Киеве
Фото: Gleb Garanich / Reuters
Второй фактор — это наличие эффективных гуманитарных субпроцессов. Сюда можно отнести демилитаризацию зоны конфликта, установление механизмов соблюдения прав человека, обмен заключенными, восстановление экономических связей. Саакашвили этого делать не хотел, а Зеленский не может, так как нынешняя «формула Штайнмайера» предполагает старт этих субпроцессов после разведения войск, чего ему не дают сделать националисты. Получается замкнутый круг.
Еще два фактора касаются роли внешнего гаранта. Гарант должен устраивать обе стороны конфликта, должен быть заинтересован в наступлении мира и при этом беспристрастен. План Штайнмайера для Грузии наличия гарантов не предполагал вообще. А значит, зачем его соблюдать? Что было бы, если бы план заработал, а грузины или абхазы по ходу дела отказались от одного из пунктов? В принципе, ничего. То же самое происходит сейчас с Украиной. Гаранты вроде бы есть, но в то же время их нет. В случае срыва минских соглашений — что уже неоднократно происходило — страны «нормандской четверки» не смогут оказать никакого давления ни на Украину, ни на республики Донбасса.
Конфликты решает лишь политическая воля к миру, а не формулы, планы и иностранные дипломаты. И для того чтобы закончить войну в Донбассе, украинскому руководству нужна прежде всего политическая воля. Причем не воля к исполнению «формулы Штайнмайера», а воля к пониманию того, как именно страна хочет добиться мира. И хочет ли вообще.