Падение цен на нефть и замедление экономического роста создали условия, при которых правительство обязано перестроить бюджетную политику, адаптировать ее к новым реалиям. При этом необходимо, с одной стороны, обеспечить долгосрочную устойчивость основных макроэкономических показателей российской экономики и, с другой, — не допустить социального недовольства.
В прошлогоднем бюджетном послании президента, ставшем последним в связи с упразднением данного формата, было четко сформулировано: «основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов исчерпала свои возможности». В этих условиях на первый план выходит задача повышения эффективности бюджетных расходов, что подразумевает несколько уровней оптимизации.
Первый уровень — поиски резервов и механизмов сокращения расходов по конкретным направлениям или видам деятельности (например, госзакупки, государственные инвестиции).
Второй уровень — оптимизация структуры государственных расходов в долгосрочном плане. Здесь необходимо грамотно оценивать, насколько рационально мы используем бюджетные ресурсы с точки зрения поддержки экономического роста и повышения уровня жизни.
Третий уровень задачи — это создание новых, более эффективных, механизмов проведения бюджетных расходов и работы бюджетного сектора. Следует создавать стимулы экономить по всей вертикали — начиная от ведомства, распоряжающегося бюджетными средствами, и заканчивая отдельными бюджетными учреждениями.
На каждом уровне есть немалые резервы повышения эффективности бюджетной политики. Общепризнано, например, что бюджет несет огромные потери при проведении госзакупок (об этом недавно говорил и президент Путин на заседании Госсовета). Другой пример: в нашей стране число сотрудников, занятых в сфере госуправления и в правоохранительных органах, на душу населения больше, чем в благополучных странах, и в разы больше, чем в странах с формирующимися рынками. Значит, есть возможность снизить в этих секторах избыточную численность — хотя это следует делать осторожно, не механически.
В последнем бюджетном послании президента были предложены некоторые новые подходы к повышению эффективности бюджетных расходов, одним из которых является переход к адресной социальной поддержке граждан. Это означает, что социальная поддержка должна оказываться не просто определенным категориям людей, а тем, кто действительно в ней нуждается (что позволит повысить размеры такой поддержки). Еще одно направление работы — повышение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы, сокращение трансфертов в ПФР из федерального бюджета.
Оптимизация структуры расходов может проводиться на основе общепризнанного представления, согласно которому расходы делятся на две большие категории. Первая категория — продуктивные расходы, к ним относится все, что направлено на развитие, включая создание физического и «человеческого» капитала (например, инвестиции в инфраструктуру, расходы на образование, здравоохранение). На сегодняшний день в России некоторые из продуктивных расходов по международным меркам занижены. Прежде всего это касается здравоохранения. Остальные («непродуктивные») расходы необходимы, но не ускоряют развитие экономики. Некоторые из таких расходов у нас завышены по международным меркам, например затраты на оборону или правоохранительную систему.
Наконец, говоря о создании стимулов для повышения эффективности госрасходов, можно отметить, что некоторые важные меры уже реализованы, например переход к механизму программного бюджета. Программный бюджет как раз нацелен на создание стимулов за счет увязки расходов с достигаемыми результатами. То есть мы переходим от наследованного с советских времен финансирования бюджетных учреждений к финансированию конкретных услуг населению.
Какие налоги правительство может повысить без ущерба для их собираемости? В последнее время налоги стали меняться слишком часто, например социальные взносы, решение по которым пересматривалось несколько раз. Важным свойством налоговой системы является ее стабильность, необходимая для того, чтобы инвестор мог сразу рассчитать рентабельность проекта — все издержки, связанные с проектом после его реализации.
На мой взгляд, не стоит увлекаться частым изменением налогов. Необходимо ориентироваться на стабильность. В основном мы уже использовали тот небольшой резерв, что у нас был, за счет начавшейся реформы имущественного налога. Он был существенно ниже, чем в большинстве стран мира, сопоставимых с нами. По моему мнению, со следующими изменениями налоговой системы не стоит торопиться. Возможно, они будут внесены после 2018 года. Это, например, может быть восстановление прогрессивной шкалы налога на доходы физических лиц.
Безусловно, на сегодняшний день возможности бюджетных заимствований очень ограничены. Уровень доступа к внешним рынкам значительно снижен из-за санкций, ограничены внешние заимствования банков. Однако я считаю, что даже тогда, когда такие возможности откроются, имеет смысл сохранить ограничения, предусмотренные действующим бюджетным правилом, а именно 1 процент от ВВП чистых заимствований в год.
Помогла ли решению задачи оптимизации бюджетных расходов «мягкая девальвация» рубля, проведенная недавно Центробанком? Снижение обменного курса рубля увеличит доходы бюджета и этим поможет сбалансировать его в текущем и будущем годах. Однако скачок курса значительно ускоряет инфляцию, так что правительству придется частично повышать расходы за счет дополнительной индексации зарплат и пенсий. В целом, не думаю, что ослабление рубля помогает повысить бюджетную эффективность. Кроме того, переход к «свободному плаванию» курса российской валюты внес лишь небольшой вклад в удорожание доллара и евро, в основном же оно определялось объективными экономическими факторами: падением цен на нефть, введением санкций против российских компаний и банков, сворачиванием программы количественного смягчения в США. Нам нужно не надеяться на то, что высокая инфляция или слабый рубль помогут исполнить бюджет, а проводить активные реформы, чтобы не зависеть от внешних условий.